Page 94 - 《社会》2014年第6期

行政包干的组织基础

巨大差异”，为什么有的形成了科层制，有的形成了发包制？倘若行政
成本是一个关键的衡量依据，那么如何解释中国行政治理中大量不计
成本、不惧压力的活动？治理成本和统治风险的约束固然无错，但其过
于一般性的解释 层 级，使 之 几 乎可 以解释 任何 治理模 式的 形 成。但
当特定的统治体制面对具体环境的时候，何者为可忽略的成本，何者
为必防范的风险，含义常常不同，究竟是什么因素导致了他们的回应
模式差异呢？
问题或许与经济学文献的提问意识有关。沿着“企业还是市场”的
效率比较思路，治理模式成为替代性的效率方案选择问题：采用委托代
理（另一方提供服务）还是（政府）自己提供服务，主要是由成本衡量决
定的。这一问题意识包含了一些潜在的假定———行动主体（政府）及其
内部组织单纯的“治理”角色，政府拥有独立程度较高的选择地位，相对
自主且未对任何组织具有依赖，对于选择主体而言，两种治理方法有程
度相似的候选性。
但这些假定是否成立，对于发包制的解释甚为关键。比如，除了治
理角色，政府还兼具厂商甚至是属地利益代表的角色；任一机构单方面
的“自主选择”都受制于组织间角色关系的影响。因此，如果将发包方
视为单一角色的选择主体，可能忽略其内在的组织性质对治理行为的
塑造。作为补充，笔者希望讨论另一种解释路向，即从行政治理机体本
身的特性及历史关系来说明发包制的组织基础所在。

一、多中心组织及角色的治理体系

作为讨论的起点，需要先设定一个理想形态的区分来简化现象，从
而突出问题所指的标准特征。按笔者的理解，市场组织间关系的特点
在于：在利益和目标不同、甚至是冲突对抗的、但地位（相对）自主、权利
（相对）对等的角色之间，通过同意与交换展开合作。而科层组织间关
系的特点，则是在利益和目标一致且协调（至少是非对抗的）、权属级别
分明、地位不自主、权利亦非对等的行动体之间，通过命令和支配展开
合作。二者重要的差别，一是角色，即营利角色和管理角色的差异；二
是组织之间权属（权力与隶属）关系的差异；在责任和使命方面，市场组
织各自分立，相互竞争，他们不是一个整体，更不具有共同利益和目标，
而科层组织理论上是一个责任整体，其中的各个部门权限有别，但共享

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