Page 117 - 《社会》2014年第6期
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社会· 2014 · 6

   后者则相当于是前者的具体实施细则。 14 笔者认为这里上下级的权力
   关系(指导权和执行权)是清晰的,并不存在冯仕政所说的“循环论证”
   的问题, 15 也不存在因为中央对省有指导权,省对市有指导权等等,国
   家内部就不存在“决策权”的状况。
       冯仕政( 2014 )注意到,近年来中央和地方的关系因为“项目制”大
   行其道,在执行中央政策的过程中,地方政府自由裁量空间被中央部委
   越来越精细的指标和管理蚕食。他据此认为,这种情况对行政发包制
   的概念提出了挑战:因为行政发包制对应的是“中央具有指导权,地方
   掌管执行权”,而现实是中央部委通过项目制严重蚕食地方的执行权,
   那目前的现实究竟是否属于行政发包制呢?笔者认为,当前出现的新
   情况并没有对笔者的概念有任何挑战,如果属实,它只是对行政发包制
   的一种偏离而已。道理很简单,任何权力(包括指导权和执行权)都有
   大小程度之分,当我们说“中央具有指导权,地方掌管执行权”对应着行
   政发包制,一定是说指导权和执行权在基本意义上分属中央和地方,如
   果地方的执行权基本失去,那就意味着在行政权力的分配上偏离了行
   政发包制,而向科层制靠拢了。更严格的表述是,地方政府的执行权因
   项目制失去得越多,中国政府间关系距离行政发包制就越远。事实上,
   项目制的盛行也对应着政府间转移支付比重的上升,而地方政府的财
   政收入中转移支付比例的上升也意味着行政发包制另一个维度———财
   政“自筹经费”的程度的下降,这是项目制使中国政府间关系偏离行政
   发包制的另一个例证。而且,政策执行权的减少和财政自主程度的下
   降之间应该有内在的联动性。这从一个侧面再次表明笔者强调多维度
   定义行政发包制的必要性。所以,项目制的流行不仅没有对行政发包
   制的概念提出任何挑战,反而增加了行政发包制作为理想类型的分析
   价值。提出“行政发包制”理论的一个重要原因就是给我们观察现实提
   供一个理论基准,从而关注现实对于这个理论基准的接近和偏离的情


   14. 笔者的一些合作研究表明,在“五年计划”或年度经济计划中年度经济增长目标从中央到
   省、市、县存在明显的“层层加码”现象,也就是下一级政府会对上一级政府提出的增长目标进行
   一定程度的加码( 犔犻 , 犲狋犪犾. , 2012 ;周黎安等, 2012 )。这可以被解释为是多层级政府间的博弈:
   上级政府制定一个指导性目标,而下一级政府通过目标加码来表明贯彻执行上级指示的决心。
   15. 可能由于表述上的问题,笔者定义承包人拥有“具体的执行权和决策权”,冯仕政也许将
   承包人的决策权理解为本属于委托人的决策权。其实这里的“决策权”是与具体执行过程相
   伴随的承包人进行取舍和抉择的权力。
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