Page 117 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

后者则相当于是前者的具体实施细则。 １４ 笔者认为这里上下级的权力
关系（指导权和执行权）是清晰的，并不存在冯仕政所说的“循环论证”
的问题， １５ 也不存在因为中央对省有指导权，省对市有指导权等等，国
家内部就不存在“决策权”的状况。
冯仕政（ ２０１４ ）注意到，近年来中央和地方的关系因为“项目制”大
行其道，在执行中央政策的过程中，地方政府自由裁量空间被中央部委
越来越精细的指标和管理蚕食。他据此认为，这种情况对行政发包制
的概念提出了挑战：因为行政发包制对应的是“中央具有指导权，地方
掌管执行权”，而现实是中央部委通过项目制严重蚕食地方的执行权，
那目前的现实究竟是否属于行政发包制呢？笔者认为，当前出现的新
情况并没有对笔者的概念有任何挑战，如果属实，它只是对行政发包制
的一种偏离而已。道理很简单，任何权力（包括指导权和执行权）都有
大小程度之分，当我们说“中央具有指导权，地方掌管执行权”对应着行
政发包制，一定是说指导权和执行权在基本意义上分属中央和地方，如
果地方的执行权基本失去，那就意味着在行政权力的分配上偏离了行
政发包制，而向科层制靠拢了。更严格的表述是，地方政府的执行权因
项目制失去得越多，中国政府间关系距离行政发包制就越远。事实上，
项目制的盛行也对应着政府间转移支付比重的上升，而地方政府的财
政收入中转移支付比例的上升也意味着行政发包制另一个维度———财
政“自筹经费”的程度的下降，这是项目制使中国政府间关系偏离行政
发包制的另一个例证。而且，政策执行权的减少和财政自主程度的下
降之间应该有内在的联动性。这从一个侧面再次表明笔者强调多维度
定义行政发包制的必要性。所以，项目制的流行不仅没有对行政发包
制的概念提出任何挑战，反而增加了行政发包制作为理想类型的分析
价值。提出“行政发包制”理论的一个重要原因就是给我们观察现实提
供一个理论基准，从而关注现实对于这个理论基准的接近和偏离的情

１４． 笔者的一些合作研究表明，在“五年计划”或年度经济计划中年度经济增长目标从中央到
省、市、县存在明显的“层层加码”现象，也就是下一级政府会对上一级政府提出的增长目标进行
一定程度的加码（ 犔犻 ， 犲狋犪犾． ， ２０１２ ；周黎安等， ２０１２ ）。这可以被解释为是多层级政府间的博弈：
上级政府制定一个指导性目标，而下一级政府通过目标加码来表明贯彻执行上级指示的决心。
１５． 可能由于表述上的问题，笔者定义承包人拥有“具体的执行权和决策权”，冯仕政也许将
承包人的决策权理解为本属于委托人的决策权。其实这里的“决策权”是与具体执行过程相
伴随的承包人进行取舍和抉择的权力。
· １ １ ０ ·