Page 85 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

同样地，他对这些“权”没有任何定义，读者不知其含义和内容如何，各
种权力的相互关系和分类标准也不清楚。比如，什么叫“指导权”，它与
“执行权”和“决策权”的关系是什么？国家编制各种“五年计划”和“发
展纲要”的权力是什么权？是“指导权”、“决策权”还是“执行权”？并
且，从中央到乡镇，政府都在编制自己的“五年计划”和“发展纲要”，如
果都叫“指导权”，国家内部便没有“决策权”了；如果都叫“决策权”，国
家内部就没有“指导权”了。没了“决策权”和“指导权”，又怎么判别是
否存在行政发包关系？也许可以说，“指导权”与“决策权”是相对而言
的，同样一种权力，相对于上级就叫“执行权”，相对于下级就叫“指导
权”。但这意味着对权力性质的界定完全依赖于双方的角色，那又怎能
根据权力的分配确定双方是否存在发包与承包的角色关系？这岂不是
陷入了循环论证？虽然周黎安说“行政发包制”是一种概念上的理想类
型，不能与现实现象一一对应，但无论如何，其含义应该是确定的，其现
实指向应该是清楚的。
周黎安在阐述其判别标准的第一个维度时列举了很多“权”，在阐
述第二个维度即经济激励时谈到了“剩余索取权”和“预算权”，但无一例
外都没有阐述这些权力的含义、内容、分类标准和相互关系。在周黎安
眼中，这些权力的内容和相互关系似乎是确定的，所以无需再分析；唯一
需要分析的是这些权力在发包方与承包方之间如何配置，即什么权力归
谁掌握。他关于行政发包制的界定正是这样展开的。但事实上，不仅权
力的归属是可变的，权力的内容和行使方式，从而不同权力之间的关系
也是可变的。因此，即使权力的归属未变，但随着权力内容和行使方式
的变化，发包方和承包方的关系也会发生变化，由此而形成的复杂的治
理体制在“行政发包制”的概念谱系中如何定位是一个难题。
举例言之，在周黎安的模型中，指导权属发包方，执行权属承包方，
是行政发包制区别于其他体制的重要特征。在改革以来的中央和地方
关系中，长期以来中央政府都只掌握经济社会发展的大方向和大目标，
具体如何执行由各地自行定夺。在这里，中央掌握“指导权”，地方掌握
“执行权”，十分符合行政发包制的特征。周黎安在文中也指出了这一
点。然而， ２０ 世纪末以来，两权的归属并未发生转移，但中央和地方的
关系却在悄然发生变化。正如大量关于“项目制”的研究（折晓叶、陈婴
婴， ２０１１ ；渠敬东， ２０１２ ）所发现的，其中的关键就在于，中央的“指导权”

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