Page 83 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

“行政发包制”是周黎安理论的核心概念，是整个理论分析的逻辑
基石。毫无疑问，国家内部（包括纵向各层级、横向各部门）的权力分配
既是“行政发包制”的表现，也是其形成和运作的基础。这就要求对“行
政发包制”的界定必须充分考虑和深入分析国家权力的配置方式及其
逻辑机制。周黎安明确意识到这一点。然而，在实际的理论建构过程
中，他关于国家权力的分类以及对各种权力之间关系的分析却非常随
意。这种随意性，使得“行政发包制”概念的含义变得飘忽而难以捉摸。
周黎安关于“行政发包制”的界定系从企业理论关于发包制与雇佣
制的区分标准发展而来。为此，他首先介绍了霍尔姆斯特姆和米尔格
拉姆（ 犎狅犾犿狊狋狉狅犿犪狀犱犕犻犾 犵 狉狅犿 ， １９９４ ）区分两种制度的三个维度：资产
所有权、激励契约和任务分配（为方便起见，以下简称“ 犎犕 标准”），然
后指出，这一源自企业的界定方法“无法简单复制到行政组织和政府治
理的领域”，必须“经过一定的转换和发展”（周黎安， ２０１４ ： ７ ）才能用于
对行政发包制的界定。原因在于，“首先，在行政组织领域，交易费用理
论和产权理论均强调的资产专用性在大多数场合不是一个关键性因
素；其次，企业的利润最大化假设无法简单复制到行政组织；最后，虽然
政府的边界问题如同企业的边界问题一样重要，但是边界内的治理结
构（如行政权分配、预算与内部控制）也很重要，有时边界可能也是模糊
的（如企业内部的市场化安排）”（周黎安， ２０１４ ： ７ ）。
问题的关键就在于如何“转换和发展”。然而，正是在这个关键问题
上，周黎安没有任何交代，他只是说：“这里我想借鉴霍尔姆斯特姆和米
尔格拉姆（ 犎狅犾犿狊狋狉狅犿犪狀犱犕犻犾 犵 狉狅犿 ， １９９４ ）的思路，同时注意到行政组织
与企业组织之间的重要区别，提出区分行政发包制与科层制和外包制的
三个维度”（周黎安， ２０１４ ： ８ ）。这个回答未免过于轻巧。首先，他没有阐
明他对 犎犕 标准的“转换和发展”表现在何处。照理，他应该回答他本人
用以区分行政发包制、科层制及外包制的三个维度与 犎犕 标准用以区分
雇佣制与发包制的三个维度之间有何联系与区别。其次，对 犎犕 标准进
行“转换和发展”之所以必要，是因为他认为行政组织与企业组织存在
“重要区别”。既如此，他就必须阐明他的“转换和发展”是怎样体现这些
“重要区别”的。简而言之，周黎安以 犎犕 标准为跳板，目的是使其对相
关概念的界定更加清晰和严谨，因此他应该讲清楚他是怎样根据国家与
企业的“重要区别”而对 犎犕 标准进行改造的。遗憾的是，这个问题在文

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