Page 86 - 《社会》2014年第6期

政治市场想象与中国国家治理分析

逐渐由粗放而精细。这表现在，国家越来越倾向于将经济和社会发展
目标分解成一个个项目，每个项目的评估指标越来越多，越来越细。在
此过程中，中央并未干涉地方的具体执行过程（包括人事安排、经费筹
措和使用，等等），只管到期按指标“算账”，但它所设置的种种项目和指
标却极大地调动着各地执行经济社会发展的方向、方式和步调。中央
的“指导权”事实上已经在很大程度上支配和吞食了地方的“执行权”。
周雪光（ ２０１２ ）关于“目标设定权”的研究也注意到这一点。那么，对这
样一种治理体制应该怎样理解？它算不算行政发包制？如果不算，它
确实符合周黎安关于指导权与执行权分属两方的判定标准；如果算，它
又显然与改革之初的包干体制存在巨大差异，“行政发包制”概念如何
描述和理解这种差异？根据前文所述，如果要揭示这种差异，就需要在
分析权力的配置之外，进一步分析权力的内容和行使方式，但这一点在
周黎安的理论中既没有引起重视，也没有提供有效的分析工具。
也许有人会说，在当前的“项目制”管理方式中，中央的权力已经超
出“指导权”而进入了“执行权”或者其他什么权的范畴。那么，问题就
又回到原点：周黎安所列举的各种“权”到底是些什么权？各种权的含
义、内容和相互关系是什么？不回答这些问题，就难以准确地揭示发包
方与承包方之间真正的权力配置，所谓根据行政权的配置状况来界定
“行政发包制”的设想就会流于空谈。与此同时，由于其模型中各种权
力的含义不明，人们难以确定这些权力与现实生活中各种权力之间的
映射关系，从而难以根据周黎安的判定标准检视一种现实的治理体制
是否属于或在多大程度上属于行政发包制。
总而言之，政治权力是行政发包制的关键构成部分之一，对“行政
发包制”的界定离不开对国家权力清晰而简洁的分类以及对各种权力
之性质、内容、运作和相互关系的透彻分析。但周黎安在这方面的工作
比较粗糙。这导致其“行政发包制”概念的内涵游移不定、似是而非，读
者难以在他的概念与事实之间建立起联系，也难以通过他的“行政发包
制”概念在事实与逻辑之间建立起联系。结果，对所谓“行政发包制”现
象，人们仍然更多地是通过个人的生活常识而不是通过他的概念去理
解。事实上，周黎安本人后面关于行政发包的程度、范围和效率边界等
问题的论述也常常撇开自己前面对“行政发包制”概念的界定，不是紧
扣自己提出的“行政发包制”的三个维度，而是诉诸人们有关“行政发包

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