Page 70 - 《社会》2014年第6期

统治风险与地方分权

是重大分歧。其中，最主要的分歧是，“行政发包制”模型和“中央治官、
地方治民”模型都认为，中国在国家治理上形成了一种稳定结构，而周
雪光则认为，此种稳定结构不可能长期存在。此外，在“行政发包制”模
型和“中央治官、地方治民”模型之间也存在差别，前者着重讨论行政系
统内部不同层级政府之间的关系与行政运作机制，后者则主要探讨政
府与民众之间的关系以及维护政权稳定的机制。虽然“行政发包制”模
型考虑了来自“民众”的质量压力这个因素，并在一定程度上讨论了政
府与“民众”之间的关系，但是，此处的“民众”不同于曹正汉所讨论的
“民众”。在“行政发包制”模型中，“民众”是指政府服务的对象，类似于
政府在政治上依赖的、因而需要安抚的利益集团，而在“中央治官、地方
治民”模型中，“民众”是政府的统治对象，是政府需要管理和控制的人，
也是政府从中征集资源的人（如征税、收费、征地等）。当然，在现实中，
这两种意义上的“民众”难以完全分开，同一个“民众”很可能同时具有
上述两种含义，但是，这两种意义的“民众”拥有不同的政治地位，因而
对国家治理结构会产生不同的影响，则是无疑的。
对于上述分歧和差别，需要从两个角度来加以考察和分析。
（一）兵民能否分治？
影响国家治理体制的一个重要变量是兵与民能否分开治理。西欧
的封建制延续数百年，是由于当时国王（或中央政府）过于弱小，无力垄
断全国武装力量，贵族既是地方行政首脑，也是地方军事首领，所以形
成了高度分权的治理结构（ 犎犻狀狋狕犲 ， １９７５ ）。中国自秦始皇扫平天下、建
立中央集权国家，历代王朝都致力于兵民分治，但是在现代之前，实际上
都未能完全做到。在兵民能否分治这一关键条件上，上述三种理论虽未
明言，却蕴含着不同的假定，这是导致分歧出现的一个关键点。
所谓“兵民分治”，是指在国家治理上，中央政府独立执掌兵权，垄
断全国军事武装力量，同时，依靠地方政府治理民众和处理民众事务，
包括维持治安和平息地方民众骚乱。总之，“兵民分治”的关键是，中央
政府在对外御敌和对内平乱上，都无需假手地方政府统领军队，不必与
地方政府分享兵权，只需授权地方政府统领地方警察力量即可。“兵民
分治”是现代国家治理的基本特征，之所以如此，原因有二：一是现代军
事技术和交通通讯技术的进步，使得中央政府有能力直接指挥全国各
地的军事行动，通过集中控制全国的军队，中央政府足以应对各地区的

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