Page 65 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

下，中央政府面临的质量压力就增大了，因为它直接承受着来自多元化
的利益主体的诉求和问责压力。
（二）“中央治官、地方治民”模型
与周黎安不同的是，曹正汉（ ２０１１ ）着眼于中央政府需要应对的来自
民众的统治风险，并认为此种统治风险塑造了中央集权与地方分权的主
要特征。曹正汉认为，在集权国家，对政权稳定构成首要威胁的是来自
民众的不满、反对或抗争，即“来自民众的统治风险”。因此，中央政府在
处理集权与分权关系上，除了需要考虑治理效率以外，还需要考虑如何
降低此种统治风险。在此问题上，中国历代统治者经过长期探索，找到
了一种可行的策略，即利用地方政府分散治民，以分散控制和化解来自
民众的统治风险（曹正汉， ２０１１ ； 犆犪犻 ， ２００８ ）。为此，中央政府需要把管治
民众的权力和责任授予地方政府，并把那些容易引发民众强烈不满的行
政事务尽可能交给地方政府去处理；同时，中央政府专注于选拔、监督、
指导和考核地方官员以及控制地方官员的行为，由此形成“中央治官、地
方治民”的结构（曹正汉， ２０１１ ；曹正汉、周杰， ２０１３ ）。
在曹正汉等的理论中，“中央治官、地方治民”不仅仅是指治理结
构，它还包含着集权与分权的基本原则。这一项原则是指，与民众密切
相关的公共事务在中央政府与地方政府之间的分配，主要不是按全国
性事务和地方性事务来分，而是按治官事务和治民事务来分：所有与治
官有关的事务和权力都集中于中央政府（或上级政府），所有与治民有
关的事务、权力和责任都下放给地方政府（或下级政府）（曹正汉， ２０１１ ；
曹正汉、周杰， ２０１３ ）。通过观察中国实际的行政事务和政治事务在不
同层级政府之间的分配，可以发现，这一原则普遍存在，并见诸多种历
史文献和史学家的著作之中，如“朝廷设官分职皆为治民，而与民最亲
莫如州县”； ２ “亲民之治，实惟州县。州县而上皆以整饬州县之治为治
而已”； ３ “州 县 官 是 真 正 的 ‘治 事 之 官’，他 们 的 上 司 都 只 是 ‘治 官 之
官’”（瞿同祖， ２００３ ： ２９ ）。
为什么在中国形成了“中央治官、地方治民”的治理结构？曹正汉
（ ２０１１ ）认为，这种结构除了有助于中央政府降低治理成本和引入地区

２． 引自徐栋编：《牧令书》卷一。
３． 引自汪辉祖：《学治臆说·序》。

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