Page 63 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

因有两个：一个是关于兵民能否分治，三种理论虽未明言，却隐含着不
同的假定；另一个是关于中央政府着重防范的统治风险的来源，即是来
自地方分权本身（如地方政府的“各自为政”、“偏离”、“失控”等行为），
还是来自被统治的民众（如民众可能的抗议、反对或对抗等行为），三种
理论持有不同观点。最后，本文认为，虽然这三种理论存在着分歧，但
是，它们并不是相互排斥的，而是有着很强的互补性，并且有着共同的
局限和需要面对的问题。

二、中国的国家治理：三种理论模型

（一）“行政发包制”模型
“行政发包制”是通过分析中国政府间关系和行政治理的特征，并
与科层制和外包制相比较所建构的理论模型（周黎安， ２００８ ， ２０１４ ；周黎
安、王娟， ２０１２ ）。在国家治理上，科层制的特征是严格按法律规则和行
政程序办事，并为下级行政机构提供足额财政预算，因而有利于中央政
府加强对各级官员的控制，也有利于中央政府应对多种利益主体的多
元化的利益诉求。然而，科层制的缺陷在于，它增加了中央政府的治理
成本，包括财政成本和行政监督成本。外包制的特征则正好相反，它有
利于降低治理成本，提高行政效率，但是，它不利于中央政府对承包方
的控制，加大了中央政府的统治风险。行政发包制介于科层制与外包
制之间，它是因中央政府既需要降低治理成本，又需要控制统治风险而
形成的一种治理模式（周黎安， ２０１４ ）。
周黎安（ ２００８ ）认为，中国因人口众多和国土辽阔，中央政府的治理
能力受制于信息约束和财政约束，为了节省财政成本和行政监督成本，
中央政府在国家治理上采取了两项基本原则：一为属地管理，一为行政
逐级发包。在此基础上，周黎安（ ２０１４ ）从三个维度考察中央与地方关
系的特征和行政治理机制，这三个维度分别是：行政权分配、经济激励
和考核控制。行政权分配的特征是，中央政府以下达任务和指标分解
的方式，对行政事务实行层层发包；经济激励的特征是，通过实行预算
包干和财政分成体制，鼓励地方政府自筹资金和增加财政收入；考核控
制的特征是，对地方政府实行以结果为导向的考核和检查制度。周黎
安（ ２０１４ ）认为，这三个维度相互联系，相互支持，构成了内在一致、协同
变化的行政治理系统，他称之为“行政发包制”。

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