Page 67 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

治官、地方治民”的原则并不矛盾，因为在中央政府看来，那些协助地方
官员治理民众的“吏”，可以与地方民众一道交给地方政府管理。
第三点补充是，“中央治官、地方治民”模型把政府系统简化成两
级———中央政府与地方政府，实际上，中国因规模太大，政府系统远不
止两级而有多级。对于多级政府系统来说，国家在整体上依然是“中央
治官、地方治民”的结构，其中，治民的事务和责任主要由县级政府承
担，治官的权力主要集中于中央政府。在此结构中，介于中央政府与县
级政府之间的省、市政府，则具有双重职能：对上它要承担治民责任，对
下则要行使一定的治官权力，指导和监督下级政府治民。所以，在多级
政府系统中，“中央治官、地方治民”的结构不但包括中间的监督层级，
而且，这一结构还被复制到各个地区内部，形成各地区的“上级治官、下
级治民”的结构。
当然，在“中央治官、地方治民”模型中，“治官”不仅仅是指对官员
的任免、考核、监督等人事管理，还包括对官员的施政行为和投资行为
的指导和控制。所以，周雪光（ ２０１１ ， ２０１３ ）所讨论的调节集权与分权动
态平衡的几种机制，如运动型治理机制，也可以看做是治官的机制。这
是因为，运动型治理针对的首先是地方官员，以纠正地方官员的“偏离”
和“失控”行为，再通过地方官员的行动作用于普通民众。此外，中央政
府采用行政审批的办法控制地方重大公共项目的投资决策，也属于治
，
官范畴，目的是为了控制地方官员的投资风险（ 犎狌犪狀 犵 １９９６ ；曹正汉
等， ２０１４ ）。类似地，“治民”也不仅仅是对民众实施管制、控制或征收资
源，还包括为民众提供必要的民生类公共服务，包括教育、医疗、卫生、
防疫、住房、养老、食品安全、环境保护，等等。此种民生类公共服务无
论属于全国性的还是地区性的，其供给责任主要在地方政府身上，此即
“地方治民”的另一种涵义（曹正汉、周杰， ２０１３ ）。
（三）“帝国的治理逻辑”
周雪光（ ２０１１ ）在论述中国国家治理的特征时，特别强调中央政府
在提高治理效率和维护政权稳定（或者说降低统治风险）上存在着根本
性的冲突。他把此种冲突概括为“权威体制与有效治理之间的矛盾”。
为了控制和缓解此种冲突，周雪光（ ２０１１ ， ２０１２ ， ２０１３ ， ２０１４犪 ）发现，中
国的集权体制衍生出了一系列调节集权与分权之动态平衡的机制，他
称之为“帝国的治理逻辑”。

· ６ ０ ·