Page 72 - 《社会》2014年第6期

统治风险与地方分权

（周振鹤， ２００５ ： ２５０ ）。 ４ 因此，历代统治者无不借鉴前朝经验教训，探索
集权与分权的平衡，以达到“轻重相维”。但是，“轻重相维”殊难持久，它
不时地被内忧和外患所打破，此即周雪光（ ２０１１ ， ２０１３ ）所论述的集权与分
权难以形成稳定结构，只能在不断调整之中维系动态平衡的原因。
相对而言，“行政发包制”和“中央治官、地方治民”更接近于描述当
代中国的治理特征。由于实现了完全的兵民分治，中央政府已无地方
割据之忧，故可以加大地方分权，也易于形成稳定的地方分权结构。当
然，在当代中国，周雪光所揭示的“权威体制与有效治理之间的矛盾”依
然存在，“帝国的治理逻辑”依然影响和调节着中央集权与地方分权的
关系，中央政府也依然需要不时地干预和纠正地方政府的偏离行为，但
是，地方政府的“偏离行为”已难以撼动中央政府的统治，中央对地方的
控制也无需像宋代那样打破地方分权的基本结构。 ５ 与古代中国相比，
在当代中国，“权威体制与有效治理之间的矛盾”已经大为缓解，这使得
地方分权能够形成稳定结构，而且，这种稳定结构也构成中央政府调节
集权与分权关系的结构基础。
（二）何种统治风险？
上述三种理论都强调，中央政府所面临的统治风险是塑造中央与
地方关系的重要因素，但是，在统治风险的来源上，有两种不同的观点。
周雪光（ ２０１１ ， ２０１３ ）和周黎安（ ２０１４ ）认为，中央政府着重防范的统治风
险来自地方分权本身，即来自地方政府的“各自为政”、“偏离”、“失控”
等行为，或者来源于行政事务向下发包而给中央政府带来的风险。周
黎安认为，中央政府在决定什么事务向下发包、什么事务由中央集中控

４． 由于唐朝最终亡于藩镇割据，唐以后迄至清代，各王朝在处理集权与分权关系上，首要目
标是防止地方官员坐地称雄，遂严格限制和分化地方政府的权力，加强中央集权。以宋代来
说，中央集权趋于极端，“兵也收了，财也收了，赏罚刑政一切收了，州郡遂日就困弱”（《朱子语
类·本朝二·法制》）。“一兵一 藉，一 财 之 源，一 地 之 守，皆 人 主 自 为 之 也”（周 振 鹤， ２００５ ：
７３ ）。中央专制导致府县空虚，地方政府无力抵御外敌和应付内乱，“敌至一州，则一州破；至
一县，则一县残”（《宋史·文天祥传》）。所以，终宋一代，内忧外患不止，最终亡于外患。至明
清时期，统治者仍重在防范地方势大，强化中央集权。
５． 宋代将全国分为十五路，为防地方割据，一路不设统一的地方政府，而是分设相互平行和
相互牵制的多个地方政府，分掌一路的军民财刑诸权，如转运使司、提点刑狱司、提举常平司、
安抚司等，使之相互监督，以加强中央对地方的控制。这种治理体制打破了汉唐地方分权的
基本结构，迄至明清，仍延续了宋代的基本做法。至当代，中央政府才彻底放弃了宋代的做
法，在省级行政区建立统一的地方政府（周振鹤， ２００５ ： １６８－１７７ ）。

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