Page 73 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

制上，有最小化此种统治风险的意图。因此，对于那些统治风险比较低
的公共服务，中央政府尽可能发包给地方政府，而对于那些为控制地方
政府所必需的权力，如地方官员的任免、监督考核以及地方重大事项的
行政审批等，则尽可能集中在中央政府手中。
曹正汉（ ２０１１ ）则强调另外一种统治风险，即来自民众可能的抵制、
反对或对抗等行为所带来的统治风险，着重探讨此种统治风险对中央
集权与地方分权的影响。曹正汉等认为，中央政府首先需要应对的是
来自民众的统治风险，因此，地方分权的首要目的是通过地方政府分散
治民以控制此种风险；同时，为了控制地方政府，中央政府主要执掌治
官权，包括控制地方官员在地方重大公共项目上的投资行为，以防范地
方官员的“偏离”、“失控”等行为，由此形成“中央治官、地方治民”的治
理结构（曹正汉、周杰， ２０１３ ；曹正汉等， ２０１４ ）。因此，“中央治官、地方
治民”的治理结构首先是为了降低来自民众的统治风险，其次，它也有
助于控制地方分权本身所带来的风险，故而能在中国长期稳定下来。
对不同统治风险的强调，导致三种理论所着重考察的国家治理层面
也存在差别。周雪光和周黎安着重考察的是行政系统内部不同层级政
府之间的关系，特别是考察行政系统内部的治理结构和治理机制。如周
黎安（ ２０１４ ）主要考察行政系统的激励机制和控制机制，特别是以三个维
度———行政权力的分配、官员激励、内部控制———为分析框架，论述中国
的行政体制所呈现的相互配合和内在一致的特征。周雪光（ ２０１１ ， ２０１３ ）
主要考察从“权威体制与有效治理之间的矛盾”衍生出的应对机制，以及
这些应对机制如何在行政系统内部维系集权与分权的动态平衡。与此
不同的是，曹正汉（ ２０１１ ）则着重考察政府与民众之间的关系，特别是考察
来自民众的统治风险如何影响到中央集权与地方分权的基本结构，以及
这种治理结构所蕴含的维护政权稳定的机制。

四、共同的局限

虽然三种理论存在着上述差异，但它们并不是彼此冲突的，相反，
它们之间有着很强的互补性。理论的互补性源于它们分别考察了两种
不同统治风险对国家治理的影响。很显然，这两种风险都是不能忽略
的，因为中央政府既需要分散和控制来自民众的统治风险，也需要防范
地方分权所带来的风险。这是中国历史上长期存在“封建制”与“郡县

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