Page 69 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

加以界定，它只能体现在非正式制度之中，并通过非正式的方式来实
施。所以，在中央政府的正式权力与地方政府的实际权力之间，存在着
经常性的“以实正名”和“以名代实”的动态转换。
第四种应对机制是运动型治理机制。周雪光（ ２０１１ ）认为，前述三
个机制虽然在维护中央权威的前提下，有助于提高权威体制的有效治
理能力，但是，中央政府仍需要面对和处理一种可能的危机：这种危机
源于地方政府在行使实际权力时，常常会偏离中央政府的意图和利益，
当这种偏离行动累积到一定程度，就有失控的危险，从而威胁到中央政
府的统治。为了防范和消除此种危险，中央政府需要不定期地打破常
规的行政程序，对地方政府的偏离行为进行集中整治和纠偏，此即运动
型治理机制（周雪光， ２０１１ ；冯仕政， ２０１１ ）。所以，运动型治理机制是对
前述三种机制的补充，在前述三种机制出现问题时，可发挥至关重要的
补救作用（周雪光， ２０１１ ）。

三、三种理论的比较

上述三种理论有其共同之处。首先，它们有一个共同的假设前提，
即认为中央政府在处理集权与分权的关系上，既需要提高治理效率，也
需要维护政权稳定（或降低统治风险）。因此，效率因素（如信息、行政管
理成本、监督成本等）和统治风险是三种理论共同采用的解释变量。
其次，在这三种理论之间还有其他的共同之处。例如，“行政发包
制”模型所蕴含的分权原则与“中央治官、地方治民”的原则是基本一致
的，二者都以如下事实为依据：凡是与治官有关的事务（包括人事任免、
监督考核、行政审批等），都集中在中央政府（或上级政府）；凡是与治理
民众有关的事务（包括地区内部下属官员的管理），原则上都发包给下
级政府（周黎安， ２００８ ， ２０１４ ）。所以，周黎安引用瞿同祖（ ２００３ ： ２９ ）的论
述，指出中国自古以来在治理结构上都有一个特征，即中央政府通过把
行政事务逐级往下发包，治民的事务最终落到了县级政府身上，县官是
真正的治民之官，县以上的官员都是“治官之官”（周黎安， ２００８ ： ５８－
５９ ）。再如，“行政发包制”模型与“帝国的治理逻辑”都把中国的行政体
制与韦伯的官僚制相比较，其目的都是揭示中国行政系统内部不同层
级之间的关系以及治理机制。
然而，尽管有这些共同之处，三种理论仍然存在着明显差别，甚至

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