Page 71 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

事变；二是采用此种方法，地方政府控制的警察力量足以威慑和应对地
方民众的骚乱，同时又无力与中央政府的正规军队相抗衡。因此，地方
政府不必统领军队，就能够履行治理民众的责任。
在古代中国，“兵民分治”虽然也是皇帝的愿望和目标，但却难以完
全实现。古代中国主要采用冷兵器，此类冷兵器潜在地散布于全国各
地，政府无法完全垄断，加上交通和通信技术落后，中央政府必须把大
部分军队分散布防于各个地区，才能起到抵御外敌和震慑地方的作用。
一旦国家遇到内忧外患，中央政府为了迅速组织和调动军事力量，就不
得不授予地方官员就地节制军队和指挥军队的权力，甚至允许地方政
府就地募兵，组建地方武装。此时，地方政府既治民也治兵，兵民就不
可能分治了。在此种情况下，地方政府就有可能“尾大不掉”或割据称
雄，国家将面临瓦解。因此，中国历史上长期存在着“内重外轻”和“外
重内轻”之争，历代王朝无不小心翼翼地在这二者之间寻求平衡（周振
鹤， ２００５ ： ２５０－２５３ ）。
从兵民能否分治的角度来说，周黎安的“行政发包制”模型和曹正汉
的“中央治官、地方治民”模型，都隐含着一个共同的假定，即在国家治理
上，可以实行彻底的兵民分治，地方政府既不统兵，也无权干涉军队事
务。在此前提之下，中央集权与地方分权关系才能够形成稳定的治理结
构，中央政府才无需担心地方政府凭借这种治理结构形成割据称雄的局
面。与此相反，周雪光（ ２０１１ ， ２０１３ ）的“帝国的治理逻辑”隐含着兵民难以
分治的假定：只有在兵民难以分治的情况下，中央政府执掌治官权才有
可能失去效力，才担心一旦集权与分权形成了稳定结构，就可能难以控
制地方政府的偏离行为。所以，周雪光（ ２０１４犪 ： １２５ ）批评周黎安的“行政
发包制”和曹正汉的“上下分治”：“上下分治的制度如果正式化，就会束
缚皇权的任意专断权，削弱一统体制，长此以往则‘国将不国’了”。
从兵民能否分治的角度来看，周雪光提出的“帝国的治理逻辑”对
古代中国的集权与分权关系具有更强的解释力。史学家论述中国历史
上的集权与分权关系，一般用“内重外轻”和“外重内轻”来描述。“内”
指中央政府和中央集权，“外”指地方政府和地方分权。外重内轻，即偏
重地方分权，其后果是可能引发分裂割据，导致王朝瓦解，这是汉唐两
代的教训。内重外轻，即地方政府势微，虽无割据之忧，却使地方失去
绥靖镇抚能力，遇上内忧外患，国家也易于覆亡，这是宋明王朝的命运

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