Page 68 - 《社会》2014年第6期

统治风险与地方分权

所谓权威体制与有效治理之间的矛盾，是指中央统辖权与地方治
理权的紧张和不兼容：中央集权程度越高，越有利于加强中央政府的统
治，但却削弱了地方治理能力，导致权威体制的有效治理能力下降；反
之，如果增强地方政府的治理能力，又易于导致地方政府的偏离和失控，
对中央政府的统治构成威胁。这意味着，中央政府在降低统治风险和提
高治理效率这两个目标之间存在着持久的、难以完全消除的冲突。中央
政府只能在这种冲突中寻求暂时性的平衡。所以，周雪光（ ２０１１ ， ２０１３ ）认
为，在中国，中央集权与地方分权关系难以形成稳定结构，而只能处于经
常性的动态调整之中，表现为“集权—放权”的周期性循环波动。
因此，周雪光讨论的重点不在于地方分权的结构，而在于从“权威
体制与有效治理之间的矛盾”衍生出的一系列应对机制。其中，一种应
对机制是保持决策一统性与执行灵活性之间的动态平衡，即中央政府
在制订统一政策的前提下，允许地方政府灵活执行中央政策，因地制宜
地处理地方事务；同时，中央政府保留任意干预地方事务的绝对权力，
以便在必要时纠正地方政府的偏离和失控行为（周雪光， ２０１１ ）。另一
种应对机制是通过在正式制度与非正式制度之间进行微妙的转换和调
节，灵活地调整集权与分权关系。首先，正式制度体现了中央权威，可
以以不变应万变；其次，非正式制度可以在不挑战中央权威的前提下允
许各地保持灵活性；第三，中央政府通过默许和鼓励非正式制度的存
在，并在必要时制约和压缩非正式制度空间，可以适时地调整中央与地
方在一统与灵活之间的平衡关系（周雪光， ２０１３ ）。
第三种应对机制是名与实的松散关联和动态转化。周雪光（ ２０１３ ）
认为，上述正式制度与非正式制度之间的动态平衡关系，隐含着“名”与
“实”的共生、分离和相互转化。“名”是指中央政府的正式权力，“实”是
指地方政府的实际权力。在“名”与“实”之间，前者所拥有的至高无上
的权威在多数时候只具有象征性意义，然而，却不容怀疑，不容挑战；后
者则是在官僚体制实际运行过程中的实际权力之所在，这种实质性权
力呈现出非正式的同时又是稳定的状态，并且在一整套稳定的、制度化
的非正式行为中得以体现。这意味着，在国家治理上同时存在两种权
力，即中央政府执掌的正式权力（象征性的）和地方政府行使的实际控
制权（实际权力）。然而，周雪光（ ２０１３ ）认为，地方政府的实际权力在名
义上仍属于中央政府，因此，不能通过上下分治的正式制度（如联邦制）

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