Page 66 - 《社会》2014年第6期

统治风险与地方分权

竞争之外，更重要的原因是它内涵着维护政权稳定和降低来自民众的
统治风险的机制。其中一种机制是，通过对民众分而治之的办法，使得
来自民众的统治风险被局限在各个地区范围内，避免形成全国性的统
治风险，从而提高政权的稳定程度。第二种机制是通过地方政府分散
治民，可以分散调节对民众的集权程度，从而进一步降低统治风险。
显然，“中央治官、地方治民”是一种简化模型，应用于实际情况时
需要作三点补充：一是中央政府并非只治官而不过问民众事务。实际
上，中央政府非常关心民众事务。“中央治官、地方治民”的原则是指，
中央政府主要是通过指导和监督地方政府来达到其治民的目标，但它
本身并不承担具体的治民事务和治民责任。所以，中央政府虽然设立
了社会治安综合委员会，并部署“严打”运动，但是，它并不直接对民众
实施社会治安管制；虽然设立了计划生育委员会，制订计划生育考核指
标，但是，并不直接对民众采取强制性的计划生育措施；虽然制订了全
国性的征地法规，下达征地控制指标，但是，并不直接向农民征地；虽然
制订了全国性的食品安全法规，但是，并不承担具体的食品安全监管事
务。所有这些具体的治民事务和责任都是由地方政府承担，中央政府
只是通过治官（即指导和监督地方政府）的方式参与治民。
第二点补充是，地方政府并非只治民而不治官。实际上，中央政府
也授权地方政府行使一定的治官权，如省级政府拥有任免和监督市、县
级官员的权力，县级政府拥有任免和监督乡镇官员的权力。在这方面，
“ 中央治官、地方治民”的原则是指，中央政府只直接管理和监督一定级
别以上的官员，在此之下的官员则授权地方政府负责管理和监督。在
中国历史上，由地方官自行任用和管理的“官员”被称为“吏”或“幕僚”，
他们处在中央政府直接管理的官僚队伍之外，即所谓“官吏分途”。在
中央政府看来，此种数量庞大的“吏”是一类特殊的“民”，他们协助地方
官治理地方事务，代表地方官与普通民众打交道，既避免了地方官与民
众发生直接冲突，也使得国家政策在实施过程中具有地方灵活性（周雪
光， ２０１４犫 ）。在当代，“吏”和“幕僚”的地位上升，进入了正式的官僚体制，
但是，仍然实行“层级分流”的人事管理制度，每一级地方政府下属的官
员仍然相当于历史上的“吏”，他们协助地方官员治理普通民众，并归属
该级地方政府直接管辖（周雪光， ２０１４犫 ）。所以，从历史到当代，中央政府
对官员都是实行分级管理，只是分级的方式有所变化。这一点与“中央

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