Page 62 - 《社会》2014年第6期

统治风险与地方分权

护市场的联邦制”缺乏政治基础，其对中国的解释能力也受到诸多质疑
（ ＲｏｄｄｅｎａｎｄＲｏｓｅＡｋｅｒｍａｎ ， １９９７ ；杨其静、聂辉华， ２００８ ）。
因此，最近几年在研究中国的国家治理上，学者们致力于推进的方
向是，同时考虑中央政府关心的效率目标和政权稳定目标，发展更有解
释力的理论。在这个方向上，有三种理论引起了广泛关注，它们分别
是：周黎安提出的“行政发包制”模型（周黎安， ２００８ ， ２０１４ ；周黎安、王
娟， ２０１２ ），曹正汉等提出的“中央治官、地方治民”模型（曹正汉， ２０１１ ；
曹正汉、周杰， ２０１３ ；曹 正 汉、罗 必 良， ２０１３ ）以 及 周 雪 光 （ ２０１１ ， ２０１２ ，
２０１３ ， ２０１４ａ ）提出的“帝国的治理逻辑”。这三种理论的共同之处在于，
它们都以上述假设作为出发点，而且，都是从整体上解释中国的治理结
构和治理机制。 １
然而，这三种理论之间却存在着明显分歧。分歧主要源于中央政
府希望同时实现的两个目标既可能相互兼容，也可能相互冲突。周黎
安和曹正汉更多地强调这两个目标在特定的治理结构内是兼容的，周
黎安把此种治理结构概括为“行政发包制”，曹正汉则称之为“中央治
官、地方治民”。与此相反，周雪光则主要强调中央政府的两个目标是
相冲突的，他把此种冲突概括为“权威体制与有效治理之间的矛盾”。
因此，周雪光认为，在中央集权与地方分权关系上不可能形成稳定的结
构，而只是表现为“集权—分权”的周期性调整和循环波动。不过，此种
“集权—分权”的循环波动并非任意的，而是受到一系列治理机制的约
束，这些治理机制调节着中央集权与地方分权的动态平衡。
除了上述分歧之外，这三种理论也存在着分析层面的差别。“行政发
包制”和“帝国的治理逻辑”主要是探讨行政系统内部不同层级政府之间的
治理结构或治理机制，“中央治官、地方治民”则着重探讨中央政府如何处
理与民众之间的关系以及这种关系如何塑造了地方分权的基本结构。
为什么从相同假设出发，而且都是解释中国的集权与分权关系，却
在观点上存在着明显分歧？本文尝试回答这一问题，以推进不同理论
之间的交流和讨论。本文认为，导致这三种理论出现分歧和差别的原

１． 关于中国国家治理的研究，最近几年有一项进展是对“项目制”的研究（参见折晓叶、陈婴婴，
２０１１ ；渠敬东， ２０１２ ；周飞舟， ２０１２ ）。这类文献有助于我们从一个特定角度理解中国国家治理
的特征和运作机制，但是，它们不是从整体上解释中国的治理结构和治理机制，故不在本文比
较的范围之内。

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