Page 64 - 《社会》2014年第6期

统治风险与地方分权

在行政发包制模型中，关于何种事务由中央集权、何种事务往下发
包，周黎安（ ２０１４ ）认为，中央政府主要考虑三个因素：一是民众对公共
服务的质量要求所形成的政治压力（简称“质量压力”），一是地方官员
可能背离中央利益所造成的统治风险（简称“统治风险”），一是中央政
府承担的财政成本和行政监督成本（简称“治理成本”）。这三个因素与
行政发包的关系是，中央政府为了降低治理成本，需要采用行政发包制
而不是科层制，但是，行政发包因赋予地方政府相当程度的决策权和自
由裁量权，这又将导致质量压力和统治风险的上升。所以，中央政府在
决定发包事项和发包范围时，面临一个基本权衡，即公共事务的质量压
力、统治风险与治理成本三者间的权衡。
首先，中央政府需要防范来自地方官员的统治风险，为此，需要集
中控制对地方官员的人事管理权、监督考核权以及对地方重大投资项
目的行政审批权。除此之外，其他行政事务则尽可能发包给地方政府，
以降低治理成本。其次，在行政管理的不同领域，行政发包程度也有差
异，这种差异主要受民众质量压力的影响：在民众质量压力较小的领
域，中央政府更多地考虑节约治理成本，因此行政发包程度较高，科层
制的成分较少；反之，当某个领域来自民众的质量压力上升时，中央政
府将弱化行政发包，更多采取科层制，以满足民众对公共服务的多元化
的利益要求（周黎安， ２０１４ ）。
在周黎安的理论中，行政发包带来中央政府（来自地方政府的）统
治风险的上升，这一点很容易理解。但是，为什么也会增加中央政府面
临的质量压力？周黎安认为，这种质量压力源于民众分化成多个利益
主体，这些利益主体对政府的公共服务提出了多样化且相互冲突的利
益诉求。因此，“质量压力”上升意味着民众多元化的利益主体的增加
和多样化的利益诉求的扩大。中央政府为了应对此种来自多元化的利
益主体的压力，最有效的办法就是采用科层制，建立严格的规则和程
序，按法律规则和程序办事，以减轻政治领导人的问责压力（周黎安、王
娟， ２０１２ ；周黎安， ２０１４ ）。反之，如果采用行政发包制，行政管理就无法
严格按规则和程序办事。这是因为，地方政府对承包事务拥有实际的
控制权和相当程度的自由裁量权，中央政府也掌握着对地方政府的剩
余控制权。在此种情况下，多元化的利益主体可以直接向中央政府施
加压力，以满足各自的利益诉求。故相较于科层制，在行政发包制之

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