Page 74 - 《社会》2014年第6期

统治风险与地方分权

制”之争的深层原因。所谓“救土崩之难，莫如建封建；消尾大之势，莫如
置守宰”， ６ 即说明在兵民难以分治的古代中国，统治者为控制上述两种
风险所面临的艰难选择。即使在当代中国，兵民分治已不成问题，中央
政府在处理集权与分权关系上，仍然需要慎重地考虑这两种风险。因
此，在同时考虑上述两种风险的基础上发展关于国家治理的理论，是一
个值得探索的研究方向。
除了互补性之外，三种理论也有共同的局限。局限之一是，这三种
理论虽然都尝试从历史视角把握当代中国国家治理的基本特征，揭示
其治理机制，但是，它们都忽略了从古代到当代所发生的巨大变化，都
没有从比较的角度考察古代与当代在国家治理上的差异。 ７
从历史比较的角度来看，当代中国的地方分权程度在许多重要领
域都已明显超过古代中国。我们可以在两个维度上衡量地方分权程度
的提高：一个是财政分权，一个是人事管理权。清乾隆年间，各省征收
的钱粮扣除上解中央部分（名为“起运”），地方存留比例平均为 ２１．６２％ ，
其中存留比例最高者为江苏（ ３９．６１％ ），最低者为山西（ １４．７６％ ）（陈
锋， ２０１０ ： ２２５－２２６ ）。在当代，财政分权程度已经大为提高。以地方
财政收入占全国财政收入的比重来衡量， １９９４ 年此项比重为 ４４．３％ ，为
最近 ３０ 余年的最低点；此后，这一项比重逐渐提高，到 ２０１２ 年达到 ５２％
（不包括中央政府税收返还）。 ８ 与乾隆年间相比，最近 ３０ 余年财政分权
程度已高出一倍以上。而就人事管理权来看，清代及以前，县级以上官
员皆由中央任免，中央政府的人事权一直管到县级。在当代，自 １９８４ 年
开始，中央政府实行“下管一级”的干部人事管理制度，市县级官员均由
各省自行任免，地方政府的人事权已明显扩大。
所以，我们至少可以断定，与清代盛世相比，当代中国的地方分权
程度已显著提高。如果我们把这一判断与历史上延续 ２０００ 年的“集
权—分权”的演变趋势相比较，则可以看出当代的巨大变化。汉唐两代

６． 引自《新唐书·宗室列传赞》。
７． 周雪光（ ２０１４犫 ）已意识到这一问题，开始探讨古代中国与当代中国的差异。他运用“帝国的治理逻
辑”理论，考察了中国官僚人事制度从古代到当代演变的一个重要方面，即从官吏分途到层级分流。
８． 上述数据均未包括中央政府的税收返还。以 ２０１２ 年为例，按财政体制规定，中央向各省
（市）税收返还总额为 ５１２８．０４ 亿元，此项税收返还即为各省（市）按分税制应获得的财政收
入。把此项税收返还加到各省（市）的财政收入之中， ２０１２ 年地方财政收入占全国财政收入
的比重为 ５６％ 。资料来源：中华人民共和国财政部《 ２０１３ 年全国财政收支决算表》。

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