Page 52 - 《社会》2014年第6期

行政发包制与帝国逻辑

化，因此各自为政、“偏离失控”的倾向增大。在追求 犌犇犘 和分税制—
土地财政等自上而下的制度压力下，地方政府追求财政最大化的冲动
常常导致社会紧张和冲突；而且，区域间发展不平衡也会产生制度性紧
张。这些状况造成了中央政府的执政压力，提高了统治风险。
第二，较之于分权于地方政府，集权于中央压缩了地方政府的剩余
控制权空间和由此诱发的偏离失控倾向，因此有利于降低统治风险。
但是，当剩余控制权分配给中央政府时，行政发包制中地方分成所得降
低，地方政府的努力行为所得到的回报减少，其激励强度相应地减弱。
而且，集权意味着监察、考核、督促、指令等更为强化，导致国家治理成
本增加。因此，集权较之于分权降低了效率。
以上分析显示：（ １ ）提高效率与降低统治风险这两个目标之间有着
反比关系，如同周黎安文中对“质量压力”与“成本代价”的讨论，也与哈
特等（ 犎犪狉狋 ， 犛犺犾犲犻犳犲狉犪狀犱犞犻狊犺狀 狔１９９７ ）关于“公共机构”与“私有企业”
，
的分析相吻合；（ ２ ）集权与分权的两个治理模式对于达到这两个目标的
意义是不同的。如此，剩余控制权的分析逻辑帮助我们认识到执政者
在效率与统治风险之间抉择的矛盾。在以上讨论的前提下，依据哈特
，
等（ 犎犪狉狋 ， 犛犺犾犲犻犳犲狉犪狀犱犞犻狊犺狀 狔 １９９７ ）的理论分析结果，对执政者的抉
择的条件性不难做出以下的推论。 ２
第一，当效率成为重要考虑时（如在经济困难、公众对公共产品要
求压力增大，政府绩效压力增大情形下），执政者的选择倾向于分权，以
调动地方政府的积极性，提高“有效治理”能力。
第二，当统治风险增大（如政治危机、社会危机、地方政府行为偏离
失控等情形），执政者的选择倾向于集权，即扩大、强化自上而下的正式
权威，以便压缩、限制地方政府的剩余控制权。
进一步的讨论。在以上模型中，分权与集权相对应，成为国家治理
模式之一，两者间权重和角色在国家治理过程中随条件变化而不断调
整。在中央与地方政府之间，作为执政者的中央政府有着正式权威和
决策主导地位。欲做进一步讨论，我们需要引进执政者偏好这一外在
要素。诸多研究者（如列文森、黄仁宇、孔飞力等）指出，执政者在效率

２． 不难看到，下述的条件与周黎安的模型有所重叠但也有重要的不同。例如，在周黎安模型
中，提高产品质量的压力导致中央政府集权（采用科层制），但在笔者的模型中，这一压力导致
中央政府放权。

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