Page 49 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

抉择，即行政发包制和科层制。前者可以“降低治理成本”，但可能因地
方政府行为而导致“公共服务所面临的质量压力”，引起公众不满，从而
提高统治风险；后者可以提高公共产品质量但治理成本随之增大。
委托人采用行政发包制而非科层制可以减少国家治理的
财政成本和行政监督成本，但因为赋予承包人一定的决策权
和相当的自由裁量权，又容易导致质量压力和统治风险的上
升。因此，委托人在决定是否内部发包以及发包范围时面临
一个基本的权衡，即公共事务的质量压力、统治风险与成本压
力之间的权衡，两者难以兼得。如果公共服务的统治风险上
升，委托人必须更多地采取集中控制、减少发包的方式应对。
如果公众的质量压力小，委托人就会更多地考虑节约公共服
务的成本，控制和节约成本将成为最重要的优化目标。所以，
当委托人面临的质量压力上升的时候，行政治理将更偏向科
层制，远离行政发包制，而给定公共对质量的诉求，当治理成
本上升的时候，行政治理中发包成分将增加，科层制或官僚制
的成分将减少。（周黎安， ２０１４ ： ２１－２２ ）
周黎安的分析逻辑严谨、条件清楚，与现实观察密切结合，理论建
模呼之欲出。依据这一理论逻辑，作者提出，“在确定中央与地方事权
划分方面，行政发包制更多是根据公共服务所导致的统治风险的溢出
范围”（ ．２３ ）。换言之，发包制实行的程度与范围与统治风险有着反比
狆
关系，而且因统治风险的变化而变化。不难看出，行政发包制作为一种
分权的治理模式，有着可以分析的具体条件。正是这种清晰的理论逻
辑和具体条件，使得理论和概念具有分析力度。
周黎安提出的分析模型隐含了几个前提假设，笔者以为有进一步
澄清和讨论的空间。第一，作者在这里做了一个重要的假设，即地方政
府的行为取向导致质量压力和统治风险上升的结果。笔者的解读是：
周黎安在借用哈特等的模型时，将地方政府所为视为哈特等模型中的
“私有企业”，其行为表现出追求“降低成本”但忽视“提高质量”。 １ 对于
中央政府来说，地方政府如此行为可以降低治理成本，但“统治风险”随

１． 私有企业的这一行为取向背后的机制在哈特等（ 犎犪狉狋 ， 犛犺犾犲犻犳犲狉犪狀犱犞犻狊犺狀 狔 ， １９９７ ）中有详细
的讨论，这里不再赘述。

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