Page 51 - 《社会》2014年第6期
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社会· ２０１４ · ６
我们做如下假设，执政者有着两个目标：提高效率与降低统治风险。
（ １ ）“提高效率”包含了在提供公共产品方面提高质量和降低治理成本两
个方面，即“有效治理”之效。在这里，笔者采用了与周黎安模型不同的
前提假设，即把提高质量和降低治理成本两者合二为一，作为一致的目
标。有必要进一步说明如下：笔者的假设是地方政府因其执政之效的目
标，有着开掘资源、提供属地内公共产品的动力。在经验事实上，那些积
极有为的政府通常有着更好的财政资源，在提供公共产品诸方面有着更
好的表现。而地方政府治理得力，也相应降低了中央政府的治理成本。
例如，地方政府发展经济得力降低了中央政府的财政负担和提供公共产
品的压力。（ ２ ）“降低统治风险”主要体现在限制和削弱（从中央政府角
度来看）地方政府各自为政所引起的偏离失控倾向或由此导致的社会紧
张与冲突。例如，地方政府追求经济发展可能会突破中央政策限制；追
求财政最大化也可能导致社会冲突，在现有体制结构下对中央政府产生
压力，这一点在周黎安文中已有很好的讨论。如下面所要讨论的，“提高
效率”和“降低统治风险”这两个目标之间有着内在紧张。
另外，假设执政者面临两个可供选择的治理模式：集权与分权，前
者表现在中央政府控制剩余控制权，后者表现在剩余控制权分配给地
方政府。换一种说法，集权模式表现为强力推行自上而下的行政命令
和正式规定，因此大大压缩地方政府拥有的剩余控制权；而在分权模式
中，地方政府有着更大的剩余控制权，以及相应的自主性和利益回报。
因此，在中国国家治理架构中，集权与分权的核心区别可以表述为地方
政府的剩余控制权空间之大小。
集权和分权的治理模式导致了委托方与代理方面临两种不同的成
本收益，从而影响了他们各自的行为。集权和分权这两个治理模式与
执政者的效率与统治风险两个目标间有着怎样的关系？下面从剩余控
制权的理论思路来分析讨论这一问题。
第一，较之集权于中央，分权意味着地方政府有着更大的剩余控制
权，可以得到更多的努力回报，有利于地方性治理的积极性，也会降低
国家官僚体制的治理成本，如周黎安关于行政发包制的讨论所示。在
这里，提高公共产品质量与降低治理成本的两个目标是一致的，与我们
前面的假设处理相吻合。因此，分权有利于提高效率。但当剩余控制
权分配给地方政府时，地方自主性提高，其行为受中央政府约束随之弱
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