Page 53 - 《社会》2014年第6期
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与降低统治风险之间对后者有着更为强烈的偏好。国家治理的一系列
制度安排，如频繁流动的人事安排、层层多方的节制监察、资源汲取、配
置流向，以及历史上重农抑商政策都反映了这一偏好，造成了黄仁宇
（ ２００１ ）所观察的中央有权而无力、地方官员有力而无权的境地。如周
黎安注意到一个有趣的关系是：当效率持续低下，也会导致统治风险：
一是民众对公共产品的要求会影响到执政者的合法性，二是效率低下
在国际竞争中有着风险。正因为此，执政者在集权和分权间不断摆动，
寻找平衡。但是，与政治、社会危机和地方政府的偏离失控相比，效率
对统治风险的影响是间接的、滞后的，因此，执政者的抉择更多地表现
出对直接统治风险加以控制的偏好。正是在这个意义上，诺斯（ 犖狅狉狋犺 ，
１９９０ ： ７ ）观察到：“统治者按照他们自己的利益来制定规则；因此，交易
成本通常导致效率低下的所有权盛行。”
需要指出的是，以上讨论的依据是剩余控制权的理论逻辑，特别是
剩余控制权分配对于中央和地方积极性、治理成本和效率回报在中央
与地方政府间分成的意义。如果我们离开剩余控制权的分析思路，以
上推论即不再成立。例如，假设“顶层设计”可以有两全之计，既可以保
持中央政府的剩余控制权，又可以使得地方政府有着（与分权抉择同
样）高效率的行为，对于执政者来说，这当然是更佳选择。但是，这一
“顶层设计”理论必须回答有关官僚体制中信息、激励、控制等机制相关
的成本代价和所诱发的组织行为等一系列问题。理论分析正是要求研
究者澄清其前提假设和理论逻辑，以及所推论出的因果关系。
上述的理论模型在前提假设和机制区别上对周黎安的模型做了若
干修订，引出了新的理论命题和实证意义。也许更为恰当的表述是：尽
管这两个模型的结构相似，笔者的模型建立在不同前提假设之上，并不
是对周黎安模型的批评或改进，而是受其启发提出的一个不同模型，旨
在进一步讨论行政发包制提出的问题。在上述讨论中，笔者着眼于集
权与分权这一对治理机制。相对于含“行政”与“发包”两者的“行政发
包制”概念来说，集权与分权的概念所蕴含的机制更为明确、易于把握，
同时也有利于引申出笔者下面要讨论的问题：以上理论模型的一个意
义是，在中国国家治理架构中，无论集权还是分权都是有条件的、不稳
定的，随条件变化而互为转化的。那么，行政发包制糅“行政”（集权要
素）与“发包制”（分权要素）于一体，是否可以提供一个稳定的治理常态
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