Page 56 - 《社会》2014年第6期

行政发包制与帝国逻辑

发包制“类似于企业内部的市场化关系”，“行政发包制类似于在科层
制内部引入了‘分封’和‘包干’的因素，或说在科层制的外壳之下置入
了‘发包制’的灵魂，因而是一种混合或中间形态的组织类型”（ ．９ ）。
狆
，
已有的经济学研究 （ 犅犪犽犲狉 ， 犌犻犫犫狅狀狊犪狀犱犕狌狉 狆 犺 狔 ２００１ ； 犠犻犾犾犻犪犿狊狅狀 ，
１９８５ ）指出，这种“选择性干涉”（即在行政体制中植入市场机制）的混
合制度有着内在的紧张和不兼容性。周黎安也注意到了行政发包制面
临的内在困境，即这一制度可能在某些方面降低统治风险（有效治理），
但在其他方面提高其风险（偏离失控），特别强调了不同治理模式在不
同空间（领域）的分布，如治安、就业多以行政发包制实施，而金融、重大
项目投资多以上报审批的集权模式。但我们不难发现，这种内在紧张
并不能通过不同领域的空间安排而一劳永逸地加以解决。在治安、就
业等领域中，中央政府也频繁下达指令，检查督促；在金融和投资领域
中，项目审批也政策多变，时松时紧。由此可见，不同治理模式不但在
不同领域中权重不同，而且在同一领域中在不同时点上也交替出现。在
任何领域中，发包制的剩余控制权都有导致“失控”的可能性，成为统治
风险的诱因。而追求统治风险最小化的努力又会导致效率（有效治理）
低下，促成经济、社会诸领域中的困难和危机。在这个意义上，尽管行政
发包制糅合“行政”与“发包”于一体，但仍不足以解决帝国治理的重重困
难，而且其内在紧张恰恰提供了向其他治理模式转化的诱因。
以上思路也引出笔者对周黎安文中关于“非正式行为”的讨论的一
点不同看法。周黎安试图将各类正式和非正式的行为现象一并置于行
政发包制的视角下予以解释，这种一以贯之的理论逻辑使得我们看到
这些散落各处的现象和行为与行政发包制间的逻辑联系。但是，在帝
国的逻辑中，正式制度与非正式制度的并生共存和相互转化有着更为
深刻的意义（周雪光， ２０１４ ）。如果将两者视为同类现象，则舍去了许多
重要的研究问题，无从把握不同治理模式间的转化机制和条件。例如，
针对政府研究中的诸种变通、共谋等非正式制度和行为，周黎安提出，
“从我的角度看，其实这些非正式运作和各种策略运用、变通正是发包
制下自由裁量权积淀在承包人手中以及‘只看结果、不管过程和程序’
的考核逻辑的必然产物”（ ．１０ ）。在周黎安的讨论中，承包方的自由裁
狆
量权包括了“既有积极意义上的政策变通和制度创新，也有消极意义上
的应付和走形式”（ ．１２ ）。笔者从帝国逻辑的角度来看，将行政发包制
狆
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