Page 54 - 《社会》2014年第6期

行政发包制与帝国逻辑

呢？换言之，为什么在行政发包制中地方政府的行为会导致中央政府
的统治风险？下面我们回到“行政发包制”治理模式，做进一步讨论。

三、行政发包制与帝国逻辑
周黎安从制度层面着眼，强调了行政发包制这一理想模型的稳定
制度特征和意义。但笔者在阅读时感到作者笔下有意无意间透露出这
一制度的内在紧张、不兼容和不稳定。一方面，分包制确立了权力、责
任、利益（剩余控制权）的边界；另一方面，官僚体制自上而下的行政权
威又凌驾于这些结构边界之上；官僚体制内部条块关系的交错张力不
断地冲击着这些边界；官僚体制与政治过程间的互动紧张也时常打断
这一制度的运行。这意味着，我们需要将行政发包制放在与其他国家
治理机制相互作用，特别是在帝国逻辑的整体背景上加以认识。
中华帝国因其广阔疆域、众多民众和多元文化而面临规模之累；作
为国家治理组织基础的庞大官僚体制因其漫长行政链条、信息、利益等
交易成本，从而加剧了委托—代理困难。在应对这些困难的历史演变
过程中，国家体制发展起了一系列稳定的制度安排和治理技术，是谓帝
国逻辑。帝国逻辑也在不同程度上体现在当代国家治理运行过程中。
如周黎安指出的，行政发包制正是其中的一个重要治理模式。笔者在
最近的一篇文章中讨论了周黎安的“行政发包制”在帝国逻辑中的位
置：
在中国国家演变过程中发展起了一系列调节中央与地方关
系的制度安排。其中一个重要制度安排是周黎安（ ２００８ ）提出的
“行政逐级发包制”。行政发包制是中国官僚体制上下分治的一
个稳定形式。在这一制度安排中，官僚体制逐级将区域性治理的
各项任务（如税收、就业、治安、教化）以“发包制”形式逐级发放给
下一层次的官僚机构。这种发包制形式给予属地政府相应的激
励机制和灵活空间来完成规定目标，同时减少了上级部门对下级
部门考核的信息要求。如此做法大大降低一统官僚体制中“委
托—代理”关系带来的高昂交易成本。周黎安、王娟 （ ２０１２ ）以清
代海关制度为例，分析比较了行政发包制与韦伯式官僚组织的雇
佣制之间的区别，指出了前者在中华帝国治理中的重要位置。曹
正汉（ ２０１１ ）提出的上下分治体制也有着类似思路。

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