Page 55 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

然而，对于帝国来说，行政发包制的制度安排也有着潜在
危险。任何正式制度都是一种“可信性承诺”，其稳定性是以
牺牲灵活性为代价的（ 犇犻狓犻狋 ， １９９６ ）。上下分治的制度如果正
式化，就会束缚皇权的任意专断权、削弱一统体制，长此以往
则“国将不国”了。就帝国的行政发包制着眼，我们可以看到
两大特点：第一，地方的实际控制权并不是正式意义上的“确
权”，而是通过自上而下的“授权”的形式实现的，即中央政府
“放权”（即委托）于地方政府。这种所谓“上下分治”的实质仍
然是一统体制，并没有导致中央与地方关系的实质性变化。
第二，这种上下分治的结构在实际运行过程中一直处在不断
波动和调整中，体现在“集权—放权”的周期性循环。集权意
味着在正式制度上决策权和资源的向上集中（并税式改革），而
放权则意味着某些控制权发放到地方政府（征收附加税所导致
的杂税丛生）。正是基于以上观察，周雪光、练宏（ ２０１２ ）指出，
在一统体制的基本框架下，中央与地方关系随着各种控制权的
分配组合不同而发生变化，表现出不同的治理模式，“行政发包
制”的“上下分治”模式只是其中的重要形式之一。简言之，行
政发包制的制度安排在帝国治理中有着其重要地位，但仅此尚
不足以概括中华帝国治理的基本特征，特别是帝国治理中“上
收—下放”的周期性波动演变。（周雪光， ２０１４ ： １２１－１２２ ）
在这里，笔者将引文中的一些看法略加扩展。如周黎安文中指出，
在中华帝国历史上，行政发包制是国家治理的一个重要模式。但我们
也不难观察到这一制度时松时紧的不断调整。例如，笔者在上面的文
章中指出，在赋税领域中，国家治理模式经过了“杂税丛生—并税式改
革—杂税丛生”的周期性过程，映射出“分权—集权—分权”的治理模式
的相互转化。在人民共和国时期，集权—放权波折更是明晰可辨。这
些集权过程虽然时段不等，并非常态，但却是极为重要的，体现了君主
任意专断权和“分权”（包括行政发包制）间不断调整的制度化过程。换
言之，在中国国家治理的历史上和今天，虽然行政发包制的形式似乎稳
定不变，但其实际内容和运行机制随着中央政府政策和指令而不断调
整和波动的。
从理论上看，行政发包制内部存在着深刻矛盾。周黎安指出，行政

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