Page 37 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

要，经常是被经济发展任务牺牲的对象，成为 犌犇犘 挂帅的“政治锦标
赛”的受害者。其次，这些政府服务通常需要严格的规则、程序和精细
化管理、长期持续的监管，以及要具有廉洁尽职的行政人员，而简单的
资源动员和短期聚焦难有实质性和长期效果。依靠规则程序、细节化
管理和奉公执法则是行政发包制的软肋。行政发包制的“创收”模式
（政府单位和个人的收入和福利取决于向监管对象的收费和索贿）和
“内控”模式（只考核结果不关注过程控制和程序正义）非常容易导致监
管者与被监管对象（企业或个人）之间的合谋和腐败，也会导致承包人
对委托人的各种信息封锁和形式主义。腐败和形式主义是让各种政
府监管失效的最大 威 胁。当 晋升 竞争 激励 失效之 后，因行政 发包而
积淀在官员手里的自由裁量权就 演变 成了“合 法伤害 权”，或 者成为
实现自身租 金 最 大 化 的 工 具。 ３４ 最 后，这 些 活 动 通 常 需 要 跨 地 区 合
作，如环境治理、知识产 权 保 护和 维护 全国统 一市 场等，这也 是行政
发包制的常态治理 不 擅 长 的。如 前所 述，地方 分割和 地方保 护主义
是行政发包制的常态现象。
行政发包制和“政治锦标赛”所面临的上述短板，在政府监管领域
经历的“属地管理—垂直管理—属地管理”的体制循环中表现得最具戏
剧性。在 ２０ 世纪八九十年代假冒伪劣问题不断凸显的背景下，中央开
始了政府质量监管的重大体制调整。 ２０００ 年，国家药品食品监管管理
总局成立，药品食品质量监管由原来的属地管理一举变为省内垂直管
理。与此同时，工商和质监等政府监管领域陆续进行了垂直管理的改
革。然而，食品药品的质量事件在 ２０００ 年之后并没有得到有效治理，
国家药品食品监管管理总局第一任局长郑筱萸把集中的药品审批权作
为滥发新 药 和 谋 取 钱 财 的 工 具，出 现 权 力 寻 租 和 审 批 权 腐 败 问 题。
２００８ 年，中央决定放弃垂直管理，使之彻底回归原来的“属地发包 管
理”。属地发包管理强调地方政府在食品药品安全监管中负总责，即
“谁主管，谁负责”。工商和质监部门遭遇了同样的命运。 ２０１１ 年，国
务院办公厅 ４８ 号文件取消了工商和质监的省级以下垂直管理。这些

３４． 这与晋升竞争与行政分包在激励地方官员招商引资和促进地方经济发展上的作用正好
相反。由于受到 犌犇犘 竞赛的激励，为了招商引资，地方官员会将手中的自由裁量权（或潜在
的合法伤害权）演变成对于企业的高效服务和帮扶。也就是说，在一定条件下，晋升竞争激励
既释放了行政分包制的各种潜能，又抑制了其潜在的负面影响。

· ３ ０ ·