Page 39 - 《社会》2014年第6期

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标赛”之力（集中考核和竞争压力），在局部范围和时间内弥补行政发包
制的不足，主要是部门间整合性差和多任务下的激励扭曲（一些非重点
考核目标和任务被权衡和牺牲掉），迫使地方政府关注某些平时不关注
和投入有限的方面。这解释了专项治理的几个特征：第一，专项治理主
要集中在“软指标”（即上述举国体制的短板和瓶颈）而非“硬指标”（如
招商引资）上，因为这种“软指标”通常是被“权衡”的对象，在发包制下
管理效果差；第二，专项治理一般是间歇性的，且内容不断变换，这是相
关中央部委或上级部门竞相“敲打”地方政府，使之投入资源注意相关
方面的手段；第三，也是非常关键的一点，从委托人来说，也存在一个常
态绩效考核（多任务但突出硬指标）和临时性聚焦（单项考核）的权衡，
因为承包人不可能把精力都放在运动治理的单项上，日常的常态考核
才是关键。这导致了下级政府对于专项治理行动的应付策略、消极态
度和形式主义。
国家能力或 国 家 治 理 能 力（ 狊狋犪狋犲犮犪 狆 犪犮犻狋 狔 ）长 期 以 来 是 社 会 科 学
所关心的问题。一些 政 治 学 家和 社会 学家通 过跨 国比 较研究发 现，
除了一些经济变量（如投资率、储 蓄率、技 术进 步等）之 外，国 家的治
理能力的差异 是 解 释 不 同 发 展 中 国 家 经 济 绩 效 差 异 的 关 键 性 因 素
（ 犕犻 犵 犱犪犾 ， １９８８ ； 犈狏犪狀狊 ， １９９５ ； 犓狅犺犾犻 ， ２００４ ）。近 年 来，经 济 学 家 也 开 始
关注国家治理能力对经济发展的影响（ 犅犲狊犾犲 狔 犪狀犱犘犲狉狊狊狅狀 ， ２０１１ ）。但
所有这些文献 均 以 国 家 整 体 作 为 研 究 对 象，区 分 强 国 家 和 弱 国 家。
笔者上述关于国家治理能力的分析进一步区分了同一国家治理能力
的强项、弱项及其决定因素，不再简单地认为中国在治理能力上属于
强国家者弱国家，而是认为中国的国家能力强弱并存，治理能力之强
弱取决于治理领域的 性 质，这 有 助于 丰富 和推进 人们 关于中 国 治理
能力的理解。
关于地方政府在区域经济发展中的作用，经济学文献区分了“帮助
之手”和“攫取之手”（ 犉狉 狔 犲犪狀犱犛犺犾犲犻犳犲狉 ， １９９７ ； 犣犺犪狀 犵２００６ ；陈抗等， ２００２ ）。
，
但是，同样处于一个地方政府之中，地方主要领导和职能部门领导面对
企业的态度很可能是不一样的。以 犌犇犘 增长为导向的“政治锦标赛”
主要作用于地方主要领导（如市委书记和市长，副市长和副书记），而对
职能部门的领导（如环保局局长和安监局局长）则难以用 犌犇犘 增长进
行考核。从这个意义上说，职能部门属于“锦标赛”激励效应最弱、行政

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