Page 34 - 《社会》2014年第6期

行政发包制

重新考察三个被广泛关注的问题：如何看待中国的国家治理能力和体制
优势；如何看待在监管领域中国独具特色的运动式治理和专项整治；如
何理解地区间政府作用的差异（即“帮助之手”与“攫取之手”的差异）。
关于中国国家治理的特征，一种比较流行的看法是，中国是“举国
体制”，可以举一国之力，聚焦于某个重大目标，在国家层面从上而下大
规模动员资源，即我们常说的“善于集中力量办大事”。在这方面比较
成功的例子包括经济增长、航天技术、竞技体育、高铁、灾害救援和重
建、流行疾病控制等。虽然我们在这些方面看到了举国体制的优势，但
在另一些方面，比如食品安全、安全生产、扫黄和打击盗版、地方保护主
义、环境治理等，我们也同样看到从上到下的目标聚焦和资源动员，中
央层面三令五申，也采取诸多措施，然而执行的效果不佳，长期以来被
社会所诟病。这说明，并不是集中力量就能办成大事，举国体制也存在
一系列瓶颈和短板。为什么中国可以解决“两弹一星”和“神十”上天等
问题，却对食品安全、煤矿安全生产和环境治理等问题束手无策？中国
国家治理的强项与弱项究竟由什么因素决定？
我们分析的线索从图 １ 开始。非常有意思的观察是，所谓国家治
理能力强的领域主要集中于图 １ 的左上方和右下方的格子，即纵向发
包和横向竞争两个维度属于“高—高”或“低—低”的组合，而所谓治理
能力弱的方面主要集中于右上方的格子，即纵向行政发包程度高和横
向晋升竞争程度低的组合。这种有序排列的背后蕴含了关于中国国家
治理能力的哪些奥秘呢？
理解中国国家治理能力强弱的关键在于，横向晋升竞争和纵向行
政发包之间在本质上是互补关系（周黎安， ２００８ ）。在多个承包人面对
一个共同发包人（发包人可以决定承包人的未来地位和报酬）的情形
下，横向晋升竞争通过奖惩规则和相对绩效评估为承包人提供了强大
的争胜激励。 ３２ 而行政发包制赋予了承包人实际控制权和必要的行动
空间（正式和非正式分权效应），包干式的财政和预算体制催生强大的
财税激励，结果导向的考核和问责方式也让承包人为实现目标而“不择
手段”。行政发包制的所有元素组合在一起，相互作用，构成了一个强

３２． 与市场中的企业竞争相比，行政晋升竞争通常具有零和性质，官员因任期限制而只关注
短期绩效，因而容易形成过度和恶性竞争（如相互拆台、过度举债投资、产能过剩等）（周黎安，
２００４ ）。

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