Page 29 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

务的质量压力和统治风险与成本压力之间的权衡，两者难以兼得。如
果来自公众的质量压力大，委托人则不得不支付更高的行政成本去满
足人们的质量要求； ２５ 如果公共服务的统治风险上升，委托人必须更多
采取集中控制和减少发包的方式应对；如果公众的质量压力小，委托人
就会更多地考虑节约公共服务的成本，控制和节约成本将成为最重要
的优化目标。所以，当委托人面临的质量压力上升的时候，行政治理将
更偏向科层制，远离行政发包制，给定公众对服务质量的诉求，治理成
本的上升将导致行政治理中发包成分增加和科层制或官僚制的成分减
少。这里公共服务的质量压力更多影响到行政治理中规则运用和财政
预算包干的比重，统治风险的压力更多影响行政权的集中与下放。
上述关于行政发包制及其决定因素的理论有助于我们理解中国国
家治理长期呈现的一系列重要特征，也有助于理解最近十几年中国正
在经历的国家治理制度的一些变革。
西方的科层制以弱激励（ 犾狅狑 狆 狅狑犲狉犲犱犻狀犮犲狀狋犻狏犲狊 ）的预算体制、公
务员收入体系和低自由裁量权为特征，这显然既与政府部门的多任务

（ 犿狌犾狋犻狋犪狊犽犻狀 犵 ）性质密切相关（ 犜犻狉狅犾犲 ， １９９４ ），也与民主政治下依法行政
和公民的权利诉求有关。然而在中国，政府官员同样面临多任务的职
能，但为什么是一种强激励（ 犺犻 犵 犺 狆 狅狑犲狉犲犱犻狀犮犲狀狋犻狏犲狊 ）和高自由裁量权
制度？为什么中国在政府内部嵌入了一个相对分权和市场化的发包
制？中国疆域的广阔、各地地域文化和自然条件的巨大差异都是导致
科层制治理成本上升的因素，属地发包显然可以显著减少中央治理国
家的监督和管理成本。更关键的是，中国国家治理长期贯彻的是自上
而下的统治逻辑，普通公民参与国家治理和表达权利诉求的机会有限，
加之法治的不完善，使公共服务质量压力更多让位于治理的成本压力，
发包制占主导形式。对于发包制治理来说，委托人（最高统治者）必须
面对各种可能的统治风险，因而在一些重要领域（如人事权、干预权、审
批权和指导权）采取集中控制的方式，最大限度防止统治风险的发生，
这样就形成了“集权—分权”的独特组合。
属地层层发包的治理逻辑使中国中央和地方的事权划分呈现许多

２５． 科层制从委托人的角度看涉及的治理成本相对较高，如充足的预算、具有市场竞争性的
人员薪酬和福利，以及贯彻公平性和公众问责所必须确立和执行的繁复规则和程序。

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