Page 24 - 《社会》2014年第6期

行政发包制

体发包又造成了相对弱化的横向协调功能和各种地方保护主义的盛
行。最后，属地层层发包将跨区域事务和全国性公共产品进行了人为
的属地切割。发包层次越低，越是属地公共产品和服务的提供者，这成
为中央层面直接承担的公共支出比例低或者地方政府（尤其是基层政
府）公共支出比例高的主要原因。 １７

２０ 世纪 ８０ 年代以来，西方国家为了提高政府行政服务的效率和
缩减成本，开始盛行“政府事务外包”（ 狌犫犾犻犮狊犲犮狋狅狉狅狌狋狊狅狌狉犮犻狀 犵 ）。政府
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事务外包主要是指政府将一部分职能或服务转包给私人机构，政府有
权决定外包合同的主要内容（如质量标准，外包公司聘任和期限等）。
行政发包制与西方国家的政府事务外包的区别在于，前者是政府内部
的发包，而不是外包给政府之外的独立主体，所以，行政发包制不直接
涉及政府活动的边界问题，而主要是内部治理模式的问题。
通过上述比较分析，我们可以更清楚地了解行政发包制与科层制
的最大区别，即，它是以层层整体性发包代替专业化分工和一体化协
调，最小化总部协调功能。除了控制一些核心的权力（如人事权和干预
权），发包人的常态治理是试图将跨地区的协调性和整合性功能维持到
最低水平；它是以整体性问责代替各司其职，以承包人的无限责任代替
代理人的有限责任，以结果考核代替过程和程序控制，以人格化问责代
替职业主义要求。 １８

在周黎安（ ２００８ ）“行政发包制”理论的基础上，周雪光、练宏（ ２０１２ ）
（ 下简称“周文”）提出了一个基于控制权理论的“行政发包制”理论。那
么，周文的“行政发包制”理论与本文发展的“行政发包制”理论有何联
系和区别？两者均强调行政发包制作为区别于科层制或雇佣制的重要

１７． 行政发包制不仅适合分析中国政府间关系和政府治理的特征，一些准政府组织（如国有
企业和国有银行）的治理也具有浓厚的行政发包制的色彩。文中提到的国有企业的纵向多级
法人结构和总部职能的弱化就是一个突出的例子（秦晓， ２０１０ ）。一些中国民营和准民营企业
也采用层层发包的管理模式（如海尔著名的“市场链”和“购销自营体”）。
１８． 行政发包制直接带来了承包人的整体性问责和无限责任。企业倒闭引发工人失业或者
企业债务到期不能履约支付，在市场经济国家这应该和政府无关，因为其政府是有限政府，不
对单个企业的经营负责。但在中国，企业倒闭引起的工人失业和或广大债权人受损会影响社
会稳定，因为维持社会稳定是地方官员的主要职责之一，最后都可能变成地方官员的直接或
间接责任，使得政府出面进行干预，不让企业倒闭。在这种情况下，地方官员作为承包人被整
体性问责，承担了“无限”（无边界）责任。

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