Page 28 - 《社会》2014年第6期

行政发包制

控制。如果议会控制失效，最后的防护栏将是政府的有限责任或政府
更替。而在类似中国这样的威权体制，在应对统治风险方面（如债务风
险）会面临两个问题：第一，各级地方政府的决策和行为除了受制于上
级政府以外，横向的制约和监督力量相对弱小，这样容易导致统治风险
的发生（如债务风险、暴力拆迁导致的群体性事件和上访）（曹正汉等，
２０１３ ）；第二，任何层级政府的问题和隐患如果处理不好，都有可能演化
成为中央政府的问题和隐患，中央政府会成为各种社会和经济问题以
及统治风险的最终承担者。所以，与西方成熟的民主政体相比，集权政
体的最高统治者对于各种潜在的统治风险非常敏感，许多中央层面的
严密管制都是针对统治风险的控制而设计的。
从公共服务的供给角度看，提供公共服务的成本因素包括两类：一
是财政或预算成本，提供公共服务耗费人力和物质投入等相关成本，需
要由财政或预算投入支付，而这些投入又取决于征税和收费的成本，这
是发包人和承包人都必须面对的财政和预算约束；二是发包人监督和
协调承包人（代理人）的成本，即代理人成本，这方面的成本与政府治理
的疆域大小、层级多少和代理人的数量直接相关。
这里要特别强调发包人所面临的财政约束，它是在通常的委托代理
理论或政府治理理论中涉及较少的方面。 ２３ 中央政府面临的财政压力是
导致发包制的一个极为重要的因素，而财政约束更多是与国家税收征收
能力相关。在古代，“王政不下县”的约束之一是国家对农业剩余汲取能
力有限，无法支持一个庞大的官僚组织。从 ２０ 世纪 ８０ 年代初开始，中央
引入财政包干制也是与当时中央政府面临的财政困难有很大的关系。
需要指出的是，公共服务所面临的质量压力、统治风险与治理成本
（财政约束和行政监督成本）之间在威权体制下是一对矛盾，会按照相
反方向变化。 ２４ 委托人采用行政发包制而非科层制，可以减少国家治理
的财政成本和行政监督成本，但因为赋予了承包人一定的决策权和相
当的自由裁量权，又容易导致质量压力和统治风险的上升。因此，委托
人在决定是否内部发包和发包范围时面临一个基本的权衡，即公共事

２３． 经济学契约理论从效率角度出发，一般都假定委托人在合同设计时没有流动性（资金）约束。
２４． 公共服务的质量压力、统治风险与治理成本之间的基本权衡和所依赖的政治制度密不可
分，在民主体制下，地方自治即降低了中央层面的监督成本，同时又增加了公众对地方政府的
监督能力，有助于提高公共服务的质量。

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