Page 23 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

同的立法地位，极具中国特色。立法地位由立法者所对应的行政级别
决定，而不是由法律条例覆盖的地域范围决定。在美国联邦制的设计
中，只要在联邦政府负责的跨区域事务中，联邦立法一定高于州立法，
州法律如果与联邦法律发生抵触，则以联邦法律为准。与此相联系，中
国各地市场、监管和司法的地方保护主义长期盛行，屡禁不止。诸如美
国联邦制的“州际贸易”（ 犻狀狋犲狉狊狋犪狋犲狋狉犪犱犲 ）条款和全国统一市场的法律
约束在中国并不存在。中央部委面对同等，甚至行政级别更高的地方
政府，其横向协调和整合能力在很多领域都是相对有限的，至少在常态
下是如此，比如，环保部的“挂牌督办”在一些地方形同虚设，食品安全
问题因政府“九龙治水”和监管不力而长期存在，环渤海地区污染治理
和京津冀一体化长期进展缓慢。 １６
中国与西方单一制和联邦制国家的另一个重大区别是，虽然中央
政府具有绝对权威和广泛的干预权，但中央财政支出占国家总财政支
出的比例在过去 ３０ 年一直处于 ２０－３０％ 的水平，远低于西方发达国
家（通常为 ５０－６０％ ）。中国中央政府对教育、医疗、环保和社会保障
的财政支出占这些领域的政府总支出的比例与发达国家相比也一直处
于非常低的水平。
上述中国政府间关系呈现的中央集权、地方分权、横向协调和整合
度低三个特征，被称 为 中 国 政 府 治 理的“集权—分权 悖 论”（周 黎 安，
２００８ ），这些都是单一制或联邦制所无法描述的，却正好与行政发包制
的特征相一致。首先，在组织内部统一的权威下的发包赋予了发包人
（委托人）不受约束的正式权力和剩余控制权，作为承包人的地方政府
并不具备联邦制国家的州政府那样的独立主权或西方单一制国家的地
方政府享有的自治权，自然也不享有与中央政府签约的平等地位和关
系，这与中国政府的集权特征相一致。“中央请客，地方买单”的财政融
资模式与行政发包制的财政分成激励是相对应的。其次，以属地管理
为特征的行政发包制又赋予了地方政府自由裁量权和实际控制权，这
些正式和非正式的权力导致了对中央政策的各种抵触和变通。层层整

１６． 京津冀一体化的设想从 ２０ 世纪 ８０ 年代初开始就在中央层面筹划， ２００４ 年国家发改委制
定了正式的京津冀一体化规划，但长期以来，成效不大，北京和河北之间交界地带的交通设施
都没有实现一体化。直到 ２０１４ 年 ２ 月 ２６ 日，习近平总书记主持专题座谈会，明确要求京津
冀领导要打破“一亩三分地”的思维，京津冀一体化才开始取得实质性的进展。

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