Page 18 - 《社会》2014年第6期

行政发包制

像是一个封君和百里侯（用我们的术语描述则是朝廷行政事务和财政
任务的承包人），地方政府的治理保留了“古代分封制的残余痕迹”，这
在一定程度上印证了行政发包制的特征在于将发包制的灵魂置入科层
制的外壳。瞿同祖（ ２００３ ）将清朝的基层地方政府描述为“一人政府”，
州官和县官俨然成为朝廷在地方事务的总承包人。
明清时期，中央和地方的财政属于典型的财政分成关系：基层政府
向中央上缴大致固定的税赋，剩下部分则属于地方官员的薪俸和行政管
理费用，具体留多少取决于官员的汲取能力，类似于“固定租金制”，基层
官员在正式税赋上附加的各种“火耗”和杂费有浓厚的财政分成的色彩。
被称为财政“定额”主义的固定租金制具有内在稳定的特征。“一条鞭
法”和“摊丁入亩”的改革都旨在把各种杂费和杂税改为正税，以制约地
方官员的搜刮欲求，但所有这些改革推行之后，迟早又会回到正税加杂
税的局面，这就是所谓的“黄宗羲定律”（秦晖， ２００２ ；周雪光， ２０１３ ）。本属
于中央层面的事务，如驿站、屯田和漕运，也均包给地方政府，由后者出
人、出钱、出物（黄仁宇， ２００１ ）。地方官员对辖区内的财政亏空承担个人
责任，经常会用个人的财产填补（曾小萍， ２００２ ）。杜赞奇（ １９９５ ）提出的清
末民初中国县乡之间存在的“赢利型经纪体制”其实就是一种包干体制：
政府把征税的任务包给乡地和士绅，最终导致胥吏横征暴敛。
清代的政府间关系和政府治理的特征还可以从一个关于英国人赫
德对中国清代海关治理前后的案例研究中体现出来（周黎安、王娟，
２０１２ ）。清代前期的海关沿袭了中国传统的行政治理方式，而赫德在接
手中国海关后，用西方文官制度重组了海关的治理方式。通过比较研
究，我们可以清晰识别清代海关前期与后期的治理模式在行政权力的
分配、财权与预算控制、考核监督与人员激励等方面的系统差异，这些
差异正好体现了行政发包制与科层制之间的不同。 １０ 这近似于一个自
然实验：同样的海关职能和业务，前后完全不同的治理方式，属于一个
比较理想的对照研究。
行政发包制在明清时期的一些重要特征在当代中国也有不同程度
的延续和保留。在中央和地方的行政权分配中，中央负责制定大政方
针，但中央制定的这些国家层面的战略和政策绝大部分需由下级政府具

１０． 具体的细节可参见周黎安、王娟（ ２０１２ ）。

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