Page 16 - 《社会》2014年第6期

行政发包制

线”。行政发包制在承包方的人员薪酬决定和激励体系上比较接近市
场化的安排，薪酬和福利（包括奖金、晋升甚至灰色收入）与创造的收入
或服务高度挂钩，是一种收入分成的强激励形式，而非采取固定的薪酬
和福利方式。
第三，与强调程序和规则的科层制相比，行政发包制的内部控制
是一种结果导向的、人 格 化 的 责 任 分 担。 中 国 长 期 沿 用 的 “属 地 管
理”强调的就是“谁主管，谁负责”，即辖区内发生的所有事情，不管是
否与辖区内部的管 理 有 关，都 属 于辖 区行 政首 脑的责 任。上 级下达
的任务指标往往以结 果 论英 雄，而不 管下 级是否 有能 力和有 条 件完
成，或者执行过程是 否 严 格 合 乎程 序和规 则。由于 在行政发 包下的
承包方具体执行发包人交办的事务，拥有许多自由裁量权，同时也控
制了相关信息向上披露，所以，上级经常也只能依赖最终的结果进行
考核和控制。
行政发包制的总体特征是正式组织内部的层层发包关系，类似于
企业内部的市场化关系。它与中世纪的西欧封建庄园制不同，后者不
存在行政隶属和统摄关系，而是平等的契约和合作关系。行政发包制
类似于在科层制内部引入“分封”和“包干”的因素，或者说在科层制的
外壳之下置入“发 包 制”的 灵魂，是 一种 混合 或中 间形 态的组 织类 型
（ 犺 狔 犫狉犻犱犳狅狉犿 ）。
进一步看，与科层制相比，行政发包制的整合性和一体化协调的程
度较弱，但因为承包人拥有较大的剩余索取权和自由裁量权，所以承包
人激励强度较高。但与纯外包相比，其整合性和协调性则略强，毕竟委
托人和代理人尚属于政府内部的上下级关系，在统一的权威框架之内，
激励强度和自由度也相应的弱一些。因此，行政发包制并不意味着完
全没有一体化协调和整合性，它在这方面所呈现的特征取决于要比较
的基准。然而，就是因为行政发包制属于纯粹的科层制和外包制之间
的混合形态，它往往呈现出一系列看似矛盾的组织现象，比如，发包人
占有绝对的权威和剩余控制权（即相机干预权和否决权）与承包人拥有
充分的执行权和自由裁量权共存，即“集权—分权悖论”； ８ 严格和繁复
的官僚规则与大量的变通、串谋和违规行为并立，即所谓“正式与非正

８． 这对应着中国政府治理体制所呈现的“集权—分权悖论”（周黎安， ２００８ ）。

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