Page 12 - 《社会》2014年第6期

行政发包制

邦与州或地方的事务边界，而在中国，中央和地方政府职责分工的依
据并不是严格按照这个原则。事实上，中国的绝大多数公共服务，包
括一些属于溢 出 效 应 比 较 广 泛 的 公 共 服 务，如 医 疗 和 社 会 保 障、教
育、环境治理等，都发包给了地方政府，尤其是基层政府，中央政府出
资比例很低（周黎安， ２００８ ）。另一方面，一些具有地方公共产品性质
的公共事务又受到中央政府的严格控制，比如，国家发改委是根据项
目的投资金额大小决 定 审批 权的 层 级分 配，不 管公共项目是 否属于
地方性质，只要投资金额足够大，审批权就属于国家发改委。城市地
铁项目虽然在严格意 义 上属 于地 方 性公 共项 目，对 外 部溢出 效应很
小，但因为投资规模巨大，必须要到国家发改委报批。 ３ 如何解释中央
和地方事权划分的这种中国特色？
与条块关系相联系的一个重要而未解的问题是如何看待中国的国
家治理能力。比较通行的看法是，中国是采取“举国体制”，这便于大规
模社会动员和“集中力量办大事”。然而，只要集中力量就能办成大事
吗？为什么在有些领域我们可以集中力量取得举世瞩目的成功，如航
天技术、竞技体育、高铁、灾害救援和重建、流行疾病控制等，但在另外
一些领域却是相对失败的，如食品安全、安全生产、扫黄、专利保护和环
境治理等。在这些领域，各种各样从上到下的专项整治在过去 ２０ 年来
虽然没有中断过，但收效不大。“为什么中国可以让‘神九’上天，却管
不好食品安全？ ”这个著名的诘问反映了很多人的普遍困惑，中国国家
治理的强项与弱项究竟由什么因素决定？ ４
从行政治理方面说，西方的科层制是以足额拨款的预算体制、固定
但具有竞争性的公务员收入和福利体系、低自由裁量权为特征。而在
中国，长期以来，行政治理是以包干色彩浓厚的预算体制和人员报酬以
及高自由裁量权为特征，为什么在政府内部嵌入一个相对分权和市场
化的发包制？
关于中国政府治理的特征，较为一致的描述是集权和分权的高度
结合，只是采用的术语不同，如“中国特色的联邦主义”、“集权—分权悖

３． 参见曹正汉等（ ２０１３ ）的研究。
４． 有学者认为，中央控制的财政收入是国家治理能力的核心因素（王绍光、胡鞍钢， １９９３ ），但
这种观点无法解释为什么在分税制之后中央财力大幅度提高，而在有些领域仍然面临严重的
治理问题。

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