Page 10 - 《社会》2014年第6期

行政发包制

联系，钱 颖 一 及 其 合 作 者 （ 犙犻犪狀犪狀犱 犠犲犻狀 犵 犪狊狋 ， １９９７ ； 犑犻狀 ， 犙犻犪狀犪狀犱
犠犲犻狀 犵 犪狊狋 ， ２００５ ）提出了“中国特色的财政联邦主义”的著名理论，其基
本论点是：虽然中国在政治上相对集权，但因财政包干制和行政分权使
中国在财政制度安排上属于事实上的联邦主义，赋予了地方政府强大
的财政激励。荣敬本等（ １９９８ ）在揭示中国县乡关系特征时认为，“压力
型体制”与“政治承包制”是一个突出的特征，即在中国的层级政府结构
中，行政压力从上而下传递，这在县乡之间表现尤为明显。县级政府与
乡镇政府签订一系列责任状，并以此作为考核乡镇政府绩效的一个重
要手段。基于中国人事权高度集中的事实，周黎安（ ２００４ ， ２００７ ）提出了
“政治锦标赛”理论，从晋升竞争的角度理解中国地方官员政治激励的
性质及其影响。之后，周黎安（ ２００８ ）结合“政治锦标赛”理论，引入了
“行政发包制”的新概念， １ 使用纵向行政发包和横向晋升竞争两个维
度概括中国政府间关系和治理的基本特征，以此分析中国的“集权—分
权悖论”和其他重要的政府治理现象。兰德瑞（ 犔犪狀犱狉 狔２００８ ）和许成钢
，
（ 犡狌 ， ２０１１ ）均强调，中国政府间关系体现为政治集权与经济分权相结
合的治理体制。周雪光（ ２０１１ ）从“矛盾—应对”的角度提出，中国政府
间关系和治理的许多现象内生于中央统辖权与地方治理权之间的矛盾
及其对矛盾的应对机制。曹正汉（ ２０１１ ）从统治风险的控制角度分析了
中国长期以来“上下分治”的治理体制。 ２
上述理论文献虽然从不同的角度揭示了中国政府间关系和政府治
理的某些重要特征，但都存在各自的问题和局限。比如，中国特色的财
政联邦主义理论假说与中国的现实存在较大差距，主要体现在两个方
面：第一，在中国，中央政府拥有无上的权威和任意干预权，这与强调基
于制度分权的联邦制的安排难以兼容；第二，联邦制对统一国内市场的
要求（如美国的联邦制）和联邦法律高于州法律的要求也显然与中国的
现实不符。长期以来，中国盛行各种地方保护主义（如市场、司法等方
面），使国内消费者和企业饱受地区行政割据之苦。《立法法》将国家部

１． 周雪光、练宏（ ２０１２ ）提出了一个基于“控制权理论”的“行政发包制”，侧重分析条条关系下
多层级的治理逻辑。我们后面将讨论它与本文的“行政发包制”的联系和区别。
２． “上下分治”未必是协调一致的治理机制。张静（ ２００７ ）分析了基层政权如何在国家与乡村
社会之间寻求自身利益最大化，并最终导致国家政令难以深入乡村，同时又引发村民不满的
制度背景。

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