Page 11 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

委制定的法律条例与省级政府制定的法律条例置于相同的法律地位，
也与美国联邦制呈现巨大反差。荣敬本等（ １９９８ ）提出的“压力性体制”
理论虽然在一定程度上解释了在政治承包制下基层政府的运行特征和
生存现状，却只注意到在政府间责任状之下乡镇政府如何被迫接受上
级的高压指标是片面的，因为基层或下级官员从晋升竞争的角度也可
能会主动提出指标加码，“层层加码”现象也可能是下级政府在晋升竞
争中自愿加码的结果（周黎安等， ２０１２ ； 犔犻 ， 犲狋犪犾． ， ２０１２ ）。另外，荣敬
本等（ １９９８ ）虽然探讨了县乡两级政府间的关系特征，但在中国整个政
府间关 系 问 题 上，该 理 论 的 推 广 性 究 竟 如 何 仍 然 不 清 楚。 兰 德 瑞
，
（ 犔犪狀犱狉 狔２００８ ）和许成钢（ 犡狌 ， ２０１１ ）均概括了中国集权与分权并存的
特征，但没有解释这种制度特征背后的驱动因素。周黎安（ ２００８ ）提出
的“行政发包制”试图将政府治理的研究朝着分析的角度再往前推进一
步，结合“政治锦标赛”理论，强调从纵向发包和横向竞争两个维度解释
中国政府治理的现象和特征。但是，行政发包制在概念上仍有许多不
清晰之处，比如，它如何区别于其他有关组织的理想类型（如科层制、外
包制、 犕 型结构、联邦制等）。尤为关键的是，行政发包的程度由何种
因素决定也不清楚，分析概念上的模糊限制了该理论进一步发展的空间。
关于国家治理，尚有 一 系列 重 要现 象亟 待解 释，这 里 试 举 几 例。
首先，一个值得关注的现象是，近 ２０ 年来，中国的条块关系经历了一
系列垂直化的改革，也即，将一些原来由属地管理的职能部门变为由
中央或省垂直管理，如 银 行、税 收、工 商和 质检 等部门。如何 解释中
国政府间关系所经 历 的 这 些重要 变 化？与 此同时，在这些改 革中也
出现了一些“体制回归”的现象。例如， ２０００ 年国家药品食品监管管
理总局成立，一举把原来的块块管理变为垂直管理。可是到了 ２００８
年，又彻底回归“属地发 包”管 理。运行多 年的 省级以下工商 和质检
部门的垂直管理在 ２０１１ 年也 回归 到属地 管理。还 有 一个有 趣的现
象是，在 ２０ 世纪 ９０ 年代末，中国开始了“收支两条线”改革，由“收支
挂钩”变成“收支两条线”，旨在禁止“小金库”和杜 绝腐 败问题，但在
实践中还是存在“收支挂钩”（至少局部挂钩）现象。为什么会出现这
些“体制回归”现象？
在中央和地方事权的划分上，中国与一些国家相比很具特色。比
如，美国联邦制根据公共产品的溢出范围（全国性还是地方性）决定联

· ４ ·