Page 15 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

为了描述行政发包制的特征，笔者将行政发包制与典型的科层制和
外包制做了一个对比。在这里，笔者想借鉴霍尔姆斯特姆和米尔格拉姆
（ 犎狅犾犿狊狋狉狅犿犪狀犱犕犻犾 犵 狉狅犿 ， １９９４ ）的思路，同时注意到行政组织与企业组织
之间的重要区别，提出区分行政发包制与科层制、外包制的三个维度。
这三个维度分别是行政权的分配、经济激励和内部考核与控制。 ６ 行政发
包制与纯粹的科层制和外包制在这三个维度上存在系统的差异。
首先，在行政权的分配上，行政发包制呈现以下两个基本特点：第
一，委托人（发包方）拥有正式权威（如人事控制权、监察权、指导权和审
批权）和剩余控制权（如不受约束的否决权和干预权），这反映了行政组
织内部上下级之间的权力分配，而非纯粹外包制下发包人和承包人平
等的契约关系。因为这些特征的存在，所以笔者在“发包制”前面加上
了“行政”两个字。第二，具体的执行权和决策权交给了承包方，更重要
的是，承包方还以自由裁量权的方式享有许多实际控制权，即所谓的
“天高皇帝远”的情形，这是内部发包的结果。
其次，在经济激励（即财政预算和人员激励）方面，行政发包制与科
层制存在鲜明的区别，总体上表现为承包人拥有剩余索取权和面临强
激励 ７ 的特征，即行政层级所能控制的财政预算和人员的薪酬福利均
与行政服务和人员的努力高度相关。在预算权分配上，行政发包制有
以下两个基本特征：第一，承包方与发包方为财政或预算分成关系，承
包方拥有剩余索取权，通俗地说就是“交够上级的，剩下就是自己的”。
在现实生活中最常见的情况是，处于承包地位的下级政府或行政部门
需要向上级政府上交一个定额或固定比例的预算收入，或者上级单位
设定一个补助额（或拨款额），政府单位实行财政或预算包干制。如果
上级补助拨款或预算不足，下级承包人则需要自筹解决和自负盈亏。
中国当前的地方政府高度依赖预算外财政，政府职能部门高度依赖各
种收费，这是财政和预算包干的一种体现。在这种体制下，上级转移支
付相对有限，它在地方政府的财政支出中的比例较低。第二，承包方的
支出能力高度依赖其筹集财政收入或收费的能力，即所谓的“收支一条

６． 周黎安（ ２００８ ）将行政发包制分解为行政权的分配、预算或财政包干和属地管理三个维度，
与本文提出的三个维度的刻画有延续性和相似性，但也有一定的区别。
７． “强激励”（ 犺犻 犵 犺 狆 狅狑犲狉犲犱犻狀犮犲狀狋犻狏犲狊 ）是经济学契约理论的一个重要概念，与“弱激励”相对
应，指的是代理人的报酬与其所创造的收入之间的强相关关系。

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