Page 20 - 《社会》2014年第6期

行政发包制

资金，地方政府又是“八仙过海，各显神通”。这对应着行政发包制中的
财政和预算包干制的情形。行政发包制的“财政分成”特征在改革开放
后尤其突出。从 ２０ 世纪 ８０ 代初期至 １９９３ 年，中国财政体制进入了一
个较为彻底的“财政包干制”的时代：“交够中央的，剩下就是省里的”。
１９９４ 年进入“分税制”时代之后，中央和地方仍然是在维持过去的事权
分配的基础上实现对不同税种收入的分享，行政事务的层层发包格局
并未改变，省以下还是“财政包干制”。预算外资金长期以来在地方政
府的财政收入中占重要比例，并一直扮演着补偿地方政府预算内收入
不足的角色。
在财力分配过程中，财政分成或包干要求必须首先确保上级政府
的财政需要，下级政府在满足了上缴财政义务之后，才是如何筹措经费
以满足自身财政和预算的需要。预算包干制则意味着公共部门或单位
来自上级拨付的预算是相对固定的，但往往是不足的（比如只够支付人
员工资），更多的预算经费需要通过各种收费或创收获得。 １２ 不管是财
政还是预算包干，从我们分析的角度看，都属于一种“强激励”的制度安
排， １３ 个人的实际收入和能够支配的支出都高度依赖部门和单位所能够
创造的收入，与笔者定义的行政发包制对应的经济激励方式一致。
最后，地方政府的工作绩效要接受上级政府的验收考核，这种绩效
考核更多是结果导向的。行政事务层层发包之后，上级对下级的监察
能力其实相对有限，只能依靠例行检查、专项整治和结果考核。
以任务下达和指标分解为特征的行政事务层层发包、高度依赖各
级地方政府和相关部门单位自筹资金的财政分成和预算包干、以结果
导向为特征的考核和检查，这三个方面恰好构成了中国政府间关系和

１２． 长期以来，创收成为许多行政事业单位的核心任务，单位的“小金库”问题非常突出，各种
形式的创收占行政事业单位工作人员正常收入的较大比例，比如，中国大学兴办庞大的校办
产业和大学院系办各种企业培训班就是这方面的例子。政府部门的各种摊派和收费行为被
称为“逆向软预算约束”（周雪光， ２００５ ）。在笔者看来，这种现象其实是财政或预算包干的必
然产物。最近有媒体报 道，江 西 省 修 水 县 人 口 计 划 生 育 部 门 一 年 征 收 的 社 会 抚 养 费 超 过
２０００ 万元，这些费用在上缴之后，约 ８０％ 被返还乡镇。在一些地方，近一半的计生经费用来
支付劳务费和计生干部的薪酬福利。为了征收社会抚养费，计划生育部门向县公安局支付费
用，让公安拒绝给未缴清社会抚养费的超生婴儿上户口（参见：“修水计生部门‘赞助’公安卡
超生上户”，《新京报》， ２０１４－０５－１９ ）。
１３． 所以，笔者将中国长期以来的财政体制称为“激励型财政”，它的核心在于确保上级政府
的刚性的财政上缴，同时激励地方政府创造收入，满足其自身的财政需要（周黎安， ２００８ ）。

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