Page 19 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

体实施。中央保留决策权、否决权和干预权，但事权下放，下级政府拥有
大量的自由裁量权。中央统摄重要的人事权，上级控制的人事权主要体
现在对直接的下一级，而不是对所有的官员（“下管一级”的体制）。 １１
中央提出重大经济和社会发展目标及战略后，各级地方政府层层
传达和部署，战略目标也不断被分解下达。在这个过程中，各级地方政
府被赋予相当大的自主性去实施上级分配和制定的任务、目标。如果
把各级地方政府基于自由裁量权而进行的“创造性”实践（既有积极意
义上的政策变通和制度创新，也有消极意义上的应付和走形式）包括在
内，则更是如此。
２０ 世纪 ８０ 年代中期以来，各种形式的责任状和量化的目标责任
制成为政府间行政管理的惯例。目标责任制涵盖经济发展、计划生育、
环境治理、扶贫救济和疾病预防等政府职责的各个方面（荣敬本等，
１９９８ ；王汉生、王一鸽， ２００９ ），尤其在经济发展和招商引资方面，各地政
府间均采取签订政府责任状的形式，下级政府或部门领导对这些数字
指标承担行政责任，比如，对地方官员长期采取计划生育“一票否决”的
问责制。越到基层，“压力型体制”和“政治承包制”表现越为明显。近
年来，对于地方政府处理维稳和信访的问题，中央明确提出“包息包讼”
的要求，信访治理在基层流行“包保责任制”（田先红， ２０１２ ）。在环境治
理方面，领 导 责 任 包 干 制 也 较 为 普 遍。为 治 理 太 湖 的 污 染，无 锡 市
２００８ 年首次推出“河长制”，由无锡市党政主要负责人分别担任 ６４ 条
河流的“河长”。“河长制”也被昆明市委书记仇和引入来治理滇池，并
逐渐在全国推广。包干制也被引入地方的产业发展的指导和规划。金
融危机之后，上海决心发展先进制造业，九大高新技术产业已经被上海
市委、市政府领导“责任包干”：市委书记亲自挂帅落实“新能源”和“新
能源汽车”，市长落实“民用航空制造业”和“先进重大装备”。很多地方
的重要企业和项目也是以领导包干的方式进行管理。
更为关键的是，对于上级指定的任务目标，下级政府通常需要全力
调动自身的财政和其他资源去完成，经常的情况是“中央请客，地方买
单”或“上级点菜，下级买单”。而为了完成上级任务和筹集必要的财政

１１． 改革开放前是“下管两级”的人事任命制度，即中央政府控制省、地委两级领导的任命，
１９８４ 年后改为“下管一级”，中央政府负责省级领导的任命，省级政府负责地级市领导的任
命，以此类推。

· １ ２ ·