Page 21 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

行政治理的基本特征。三者相互联系，内在一致，呈现为一个系统的三
个侧面，而这正是行政发包制的核心内涵。

三、作为一种理想类型的行政发包制
关于政府治理的特征和运行机制，学术界已发展出一系列概念和
理想类型，行政发包制是否可以从这些已有的知识积累中获得独立的
价值和地位呢？
人们可能会认为，行政发包制就是一种“行政分权”的方式，那为什
么不直接使用“行政分权”或“分权”（ 犱犲犮犲狀狋狉犪犾犻狕犪狋犻狅狀 ）的概念，反而需
要提出“行政发包制”这个概念？行政发包制确实对应着一种相对分权
的治理方式，但在内涵上更为丰富，通过行政权分配、经济激励和考核
控制三个维度能够更加准确地揭示诸如中国政府运行机制的结构性和
系统性特征，因而是一个更有效的分析概念。首先，行政发包制在三个
维度上是一个内在一致、相互支持且协同变化的治理系统；其次，当遇
到重大的外部冲击的时候，三个维度都将协同变化。如果单独改变其
中一个维度，而其他方面保持不变，则改变的维度有可能难以持久；第
三，相对于笼统的“行政分权”概念而言，我们这里提出的行政发包制既
涉及剩余和实际控制权在发包人和承包人之间的分配，也涉及剩余索
取权的分配，如财政分成、预算包干和人员收入分成的制度等；最后，行
政发包制突出的人格化的责任分配（属地管理）和结果导向的控制并不
是“行政分权”必然包含的内容。
作为一 种 治 理 制 度，行 政 发 包 制 也 有 别 于 经 典 的 犕 型 组 织
（ 犆犺犪狀犱犾犲狉 ， １９６６ ； 犠犻犾犾犻犪犿狊狅狀 ， １９７５ ， １９８５ ）。钱颖一和许成钢（ 犙犻犪狀犪狀犱
犡狌 ， １９９３ ）曾经用 犕 型结构来描述中国改革前的经济结构，并与前苏联
的 犝 型结构进行比较。笔者认为，与 犕 型组织相比，行政发包制对应
着更为松散和弱化的总部控制和层级更多的发包管理，进一步说，行政
发包制是以层层发包代替了 犕 型组织以专业化分工和一体化协调为
特征的总部功能。通常的 犕 型公司组织仍然存在一个强大的总部功
能，如集中的投资功能、预算控制和战略规划（ 犠犻犾犾犻犪犿狊狅狀 ， １９８５ ），而行
政发包制则是尽可能把事务整体发包下去，以最小化总部协调为目标。
犕 型组织中的分权单位（如作为利润中心的子公司或地区分公司）仍
然是一个相对集权的科层化管理，但行政发包制在分权单位内部可能

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