Page 26 - 《社会》2014年第6期

行政发包制

与那些较为纯粹的属地发包制相比，这更多是一种程度的区别。有些
领域（如银行和海关）曾经是属地发包式的管理模式，后来改为中央垂
直管理模式。因此，有一个需要问的核心问题是，行政发包事务的范围
和程度是如何决定的？
关于行政发包和科层治理的决定因素，我们在理论层面上延续威
廉姆森（ 犠犻犾犾犻犪犿狊狅狀 ， １９７５ ， １９８５ ）交易费用经济学的思路，将行政治理
的基本分析单位聚焦于单项的政府事务或由需求方（公众）和供给方
（政府）完成的行政服务交易。行政服务的类型和特性本身决定行政治
理模式的选择。这里主要有两大类的因素，一类与公共服务的需求有
关，涉及公众或公共服务对象对政府服务的质量要求以及这些质量要
求对发包人形成的责任压力；另一类与公共服务的供给有关，涉及公共
服务提供所需付出的各类成本。 ２０

先说公共服务的需求。公共服务区别于私人服务的根本点在于，私
人服务只和个人的偏好满足相关，公共服务则具有一定的政治属性，如
公众是否可以参与公共服务的集体决策、是否依法行政、是否体现公平
和公正的原则、公众有抱怨是否可以起诉和投诉、官员是否面临公众问
责等等，都是与公共服务相伴随的质量特征。而公众的质量偏好和权利
意识的强度，或者说公众对公共服务质量的敏感度与问责诉求、合法性
预期及权利意识又密切相关。公众这些对公共服务的质量诉求最终能
否成为对发包人的有效约束和压力则取决于相关的政治制度安排，如是否
通过选举决定政治家的当选、司法是否独立、行政决策和行为是否受到法
律约束等等，这些政治变量在笔者的理论中属于外生给定的参数。
周黎安、王娟（ ２０１２ ）从上述角度出发，解释了赫德为什么摈弃了清
朝传统的行政发包治理模式，引入西方严格的科层制治理中国的海关
行政。赫德主持的外籍税务总司作为一个代理人，面临多个利益冲突
的委托人，如清朝的总理衙门、各国的驻华使节和外国商人等，这些都
是独立和强势的利益集团，任何一方受到不公正待遇，都会强烈和公开

２０． 哈特等（ 犎犪狉狋 ， 犛犺犾犲犻犳犲狉犪狀犱犞犻狊犺狀 狔 ， １９９７ ）从不完全契约理论出发，以监狱管理为例，考察
了政府服务内部生产和外部发包的边界和范围。他们认为，监狱管理的质量要求和成本压力
是决定该项公共服务是政府内部提供还是外包给市场的核心因素。本文沿袭了他们的研究
思路，但在行政治理的背景下拓展了公共服务的质量要求和成本压力的具体内涵，尤其是引
入了合法性预期、统治风险和财政约束等新的分析维度。

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