Page 27 - 《社会》2014年第6期
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地表达出来，给总税务司造成问责压力。为了避免各方可能产生的质
疑，赫德的应对是确立现代的科层制，以集中的行政权力、严格的预算
管理、接近于效率工资的薪水和待遇 ２１ 与清晰严格的程序和规则，打造
一个高效、清廉的海关行政队伍，接受所有相关委托人的监督。赫德还
成立了一个由中方官员、外方领事和税务司构成的法庭和仲裁委员会，
处理可能产生的纠纷和诉讼，给予商人上诉和申诉的机会。为了避免
被起诉或投诉，维护规章制度和规则程序的有效性、控制自由裁量权就
成为着力被维护的对象。信息公开、程序透明和高效率是赫德应对各
方问责的利剑。正是这种多方面的诉求和压力使政治家必须按照法律
和规则办事。要求政府机构建立并遵守严格的规则和程序是减轻政治
家问责压力的主要方式。
公共服务还有一个区别于私人服务的重要维度是公共服务带来的
潜在的统治风险，主要包括国家分裂、社会暴动和革命对统治权带来的
直接威胁，笔者称之为直接的统治风险；社会经济方面的失序和波动带
来的不稳定，如金融和债务危机、大规模失业和巨大的贫富差距引起的
社会不满，笔者称之为间接的统治风险。 ２２ 公共服务带来的统治风险与
公共服务的质量压力密切相关。之所以出现直接或间接的统治风险，
是因为统治者未能有效提供最基本的公共服务，或者提供的公共服务
质量太差引发了公众的强烈不满。
显然，潜在的统治风险是治理机制的设计者必须考虑的核心因素
之一。不同国家因政治体制的差异，同样的公共服务面临的统治风险
也各不相同。在美国的联邦制下，联邦、州和地方政府的行政首脑均由
各自辖区内的选民选举产生，各自的职责边界相对清晰。作为有限政
府，行政首脑所负的行政责任也相对有限，比如，债务超过一定临界水
平，地方政府就可以宣布破产。如果经济形势不好，或出现重大社会和
经济失序，政府下台，民众就会重新选举新的政府上台。在成熟发达的
民主政体下，直接的统治风险小，所需防范的是间接的统治风险。对于
政府债务的潜在危险，各级政府的议会会对政府预算和发债规模进行
２１． 从行政主管到普通员工都可以获得相对丰厚且独立于税收收入的年薪和待遇，不过，一
旦发现有渎职或偷懒行为，他们将受到比较严厉的处罚。这是一种高薪水、弱激励的薪酬体
系安排，区别于行政发包制下低薪水、强激励的制度安排。
２２． 所有这些直接或间接的统治风险，最终都涉及统治的合法性问题。
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