Page 25 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

意义，不仅都关注正式（或名义）权威，还更关心实际权威或实际控制
权。不过，两者也存在一些重要的区别：本文提出的行政发包制更强调
层层属地发包（纵向的块块关系），而周文更强调纵向条线下的发包（如
中间政府不是中间整体的转包方）；本文更强调行政、预算、内控和人员
激励的协同关系，而周文更强调控制权的分配组合；本文强调实际和剩
余控制权的分配，但也强调剩余索取权的分配，而周文更强调前者。当
然，两种分析框架并非相互替代，更多是互补关系，究竟哪一种视角更
合适，取决于我们要解释和能够解释的具体现象和问题。
截至现在，我们讨论的行政发包制更多是纵向块块间的发包关系。
行政发包制作为一种分析概念，事实上可以朝“条线”方向进行重要的
拓展。目前，我们只考虑一个委托人（中央政府作为一个整体发包各项
事务和发号施令），但现实生活中委托人可能是多个（各个中央部委都
向地方政府下达任务和指标）。承包人面对多个委托人，承担多个任务
（任务间可能有冲突），是一种多委托人（ 犿狌犾狋犻 狆 狉犻狀犮犻 狆 犪犾狊 ）和多任务的
代理问题（ 犿狌犾狋犻狋犪狊犽犻狀 犵犪 犵 犲狀犮 狔 ）。地方政府既要面对专项发包人，也要
面对整体发包人，这是我们从行政发包制角度理解地方政府和官员激
励与行为的关键。这里既有整体（块块）承包和考核，又有单项（条条）
承包和考核，两者存在重叠和冲突，形成许多有趣的互动和博弈。拓展
行政发包制多个委托人和多个承包人的情形有助于打开中国政府间条
块关系的黑箱，是未来研究探索的方向。

四、行政发包程度和范围的决定因素

虽然我们用行政发包制概括中国政府间关系和行政治理的核心特
征，但在政府管理的不同领域，行政发包程度是有差异的。 １９ 国防、外交
和铁路都是由中央直接控制，行政发包成分很少，一些长期性或阶段性
的国家级战略产业和项目（如航天技术项目、南水北调工程）也是以中
央管理为主，地方为辅。教育、医疗卫生、环境治理和扶贫救济等则是
属地层层发包管理的事务。当然，即使国家级项目（如航天技术项目、
南水北调工程），也存在局部发包的成分（如地方属地上的支持），所以，

１９． 这里说的行政发包程度主要是指决策权和执行权是更偏重于承包人还是发包人，预算分
配更多是靠承包人自筹财源还是更多来自发包人的拨款，考核和评估更多是结果导向还是规
则和过程导向。在大多数情况下，这三个维度会朝一个方向协同变化。

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