Page 30 - 《社会》2014年第6期

行政发包制

独特安排。在这里，我们可以以美国联邦制作为参照。首先，美国联邦
制根据公共产品的溢出范围（全国性还是地方性）决定联邦与州或地方
的事务边界，而中国中央政府和地方政府职责分工的依据并不是严格
按照公共产品收益的溢出范围，如全国性和地方性公共产品的划分（周
黎安， ２００８ ）。事实上，中国的绝大多数公共服务，包括一些属于全国性
公共产品性质的公共服务，如医疗和社会保障、教育和环境治理等，都
被发包给了地方政府，中央政府出资比例很低。另一方面，一些具有地
方公共产品性质的公共事务又受到中央政府的严格控制，比如，国家发
改委是根据项目的投资金额大小决定审批权的层级分配，不管公共项
目是否属于地方性质，只要投资金额足够大，审批权就属于国家发改
委。城市地铁项目虽然在严格意义上属于地方性公共项目，对外部溢
出效应很小，但因为投资规模巨大，一定要到国家发改委报批。 ２６
其次，正如前面强调的那样，在美国，只要涉及跨州影响的事务，都
属于联邦政府的职责。而在中国，许多涉及跨省影响的事务，如维护全
国统一市场和统一司法秩序以及环境治理，基本上都是发包治理。当
出现问题时，中央政府更多是寄希望省际自愿协调，中央层面的治理很
少，或者成效不大，所以会经常出现各种形式的地方保护主义。但中央
对有些跨地区事务管制却很严，比如跨省传教或组织民间活动。
为什么会出现这种显著差异？笔者认为，在确定中央和地方事权
划分方面，行政发包制更多是依据公共服务所导致的统治风险的溢出
范围。 ２７ 只要公共服务本身所涉及的统治风险比较低，来自公众的问责
压力低，就会尽可能地按照属地发包原则，降低行政成本和财政约束，
而非严格遵循公共产品收益的溢出范围。行政发包制更强调提供公共
服务的成本维度，同时关注统治风险的控制和防范。美国联邦制关于
联邦与州政府的事权划分更强调提供公共服务的质量维度，统治风险
的控制不是联邦、州和地方政府事权划分的主要影响因素。在中国，城
市地铁项目虽然属于地方公共产品，但因其投资额巨大，还涉及地方政

２６． 参见曹正汉等（ ２０１３ ）的研究。
２７． 在中国古代，虽然州官、县官听讼断案，但死刑判断权一直属于朝廷，而非地方官，这其中
的考虑是社会治安和稳定，防止地方官滥杀无辜，酿成社会不满和动荡。最近死刑的终审权
被收归全国最高法院，就反映了中央对社会维稳的担忧。中国对金融集资的处罚很严厉，跨
省传教或组织民间活动也处于严格的管制，都是从统治风险的溢出角度考虑的。

· ２ ３ ·