Page 35 - 《社会》2014年第6期
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社会· ２０１４ · ６
大的激励系统，促使承包人必须更加努力地创造收入和做出绩效。高
强度的横向竞争和深度的纵向发包相当于在承包人身上同时产生了强
大的晋升激励、财税激励和问责压力，承包人还有实际控制权和自由裁
量权提供的行动空间去最大限度地实现晋升考核的指标，这些因素相
互促进和不断强化。晋升竞争和行政分包之间互补性的核心是实现目
标的激励与实现目标所需的资源和空间的互补性。
横向竞争与纵向发包的互补性也意味着，当行政发包维持在低水
平时，横向竞争也必须维持在低水平。在中国的体制背景下，这种情况
就对应着中央必须以垂直管理的方式介入，决策权和执行权主要集中
在中央或中央直接控制的企业和机构，预算也是以中央资金为主。地
方政府的作用维持在低水平，地方政府面临的结果考核压力也比较小，
更多是配合性角色。但如果出现了横向竞争程度低而纵向发包程度
高，或者相反，就会导致制度“错配”和资源配置严重扭曲。其实，图 １
左下方空白的方格恰好说明了横向晋升竞争比较激烈的公共事务必须
是地方政府承担足够责任且拥有足够资源和权力的事务，否则就是让
承包人（地方官员）“带着镣铐跳舞”，这样的“锦标赛”竞争是没有意义的。
基于上面的分析，我们不难理解图 １ 所呈现的关于中国国家治理
能力强弱分布的奥秘：中国的举国体制发挥比较成功的领域 ３３ 都是横
向晋升竞争和纵向行政发包两者以互补方式组合在一起，而举国体制
没有发挥出来、成效低的领域都是因为两者出现了制度错配。
举国体制相对成功的领域可以进一步分成两类：一类是横向晋升
竞争的“锦标赛”效应和纵向行政发包的激励效应都较高、两者相互强
化的领域，另一类是国家垂直管理效果较好的领域，实际上也就是将横
向晋升竞争和纵向行政发包同时维持在低水平的情况。在第一类的情
况下，上级的政策目标相对单一和明确，官员努力的结果容易衡量和考
核（如外资直接投资、 犌犇犘 增长率和奥运金牌总数排名等），责任清晰，
落实到人，使得横向晋升竞争效果比较明显。与此同时，纵向行政发包
３３． 这里所谓的“成功”不是从社会福利角度定义的效率状态，而是相对于国家所设立的目标
而言最终取得的绩效，比如高速经济增长和外资的大量流入就是经济发展方面成功的证据。
但是，这方面的成功也可能产生一些负面影响和后果，如环境污染和暴力拆迁。本文关于国
家治理能力的定义和现有文献是一致的，即国家实现既定政策和目标的能力，如伯斯利和博
森（ 犅犲狊犾犲 狔犪狀犱犘犲狉狊狊狅狀 ， ２０１１ ）。
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