Page 32 - 《社会》2014年第6期

行政发包制

银行的垂直化管理就是为了应对 ２０ 世纪 ９０ 年代初地方政府干预银行
信贷导致的投资失控、通货膨胀和坏账积累等问题。 ２０ 世纪 ９０ 年代，
食品、药品的安全问题频发促使中央政府下决心进行工商、质监和食品
药品管理的垂直化改革。近年来，公众对腐败、贫富差距和司法不公的
问题的强烈不满都导致中央加强纪检垂直管理力度以及预算和工资制
度的规范化和透明化改革，统计和司法的垂直化改革也在酝酿之中。
中央专项转移支付在地方政府预算支出的比重上升以及对医保和养
老的投入增多也是力图克服长期以来不断拉大的地区间公共服务和
收入分配的差距。最 后，经济 市 场化 和一 体化也 冲击 着属地 管 理的
体制，人口和货物的 跨 地 域 自 由流 动让属 地边 界变得 日益模 糊。这
可以解释近年来国家 试 图打 破医 保 和养 老金 的属 地约 束，使 之跨地
区可携带的主要原因。人员流动性加强和属地边界模糊也会促使中
央和省政府承担更多 对 教 育 的投 入，因为 教育 投资收益的跨 地区溢
出效应比以前更大了。 ２９

五、当行政发包制遇上“政治锦标赛”

中国行政发包制的特征是属地层层发包，而在同一行政级别的属
地主要官员之间又存在晋升竞争，即“政治锦标赛”竞争（周黎安， ２００４ ，
２００７ ； 犔犻犪狀犱犣犺狅狌 ， ２００５ ；周黎安等， ２００５ ），所以，中国行政体制是层层
“纵向发包”与“横向竞争”的有机结合体（周黎安， ２００８ ）。这个重要的
观察可以引发关于行政发包制的很多重要的理论拓展。
纵向行政发包和横向晋升竞争可以成为两个基本的分析维度，帮
助我们去描述政府各项公共事务的治理特征和效果。如果我们将纵向
行政发包的程度区分为高、低两种，同时又根据政府从事的公共事务对
地方官员政治晋升概率的影响程度把横向晋升竞争的强度区分为高、
低两种情形，这样就有了一个 ２×２ 的矩阵（见图 １ ）。

２９． 在有些方面，治理体制的变化是缓慢的。一个有趣的例子是，各级政府的工作报告每年
都要提出地区力图实现的一般物价水平的增长指标，在一些时期，房价也被纳入地方官员的
考核指标体系。但事实上，无论地区的一般物价水平还是房价，在经济高度市场化和一体化
的今天，都不是区域内所能自主决定的，要受全国宏观经济形势以及邻近地区的物价和房价
的影响。一般物价水平和房价控制责任的属地发包显然越来越不合时宜了，但它们仍然作为
地方政府的施政目标，应该是传统属地发包治理的惯性因素在起作用。

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