Page 31 - 《社会》2014年第6期
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社会· ２０１４ · ６
府融资和债务，而地方政府不被允许破产和地方官员不对债务负责，最
终可能会演变为中央政府的债务负担，所以，中央政府需要对这一类公
共项目的规划和投资进行审查和控制。中国长期以来不允许地方政府
发行债务也是出于同样的考虑。 ２８ 当然，事务发包带来的潜在统治风险
和风险的可控性程度会因时因地而变化。中央集权过多会导致地方政
府积极性不足，行政效率低下，治理成本上升，积累到一定程度中央又
可能决定放权，出现所谓的“一放就乱，一收就死”现象，这可以解释为
什么中央和地方之间总是存在收权、分权的更替和循环。
以属地为基础的行政发包制适合于各属地间相对独立、经济和社
会的横向联系较少的状况，从而使各属地的责任边界清晰，发包治理相
对有效。然而，近年来一系列治理体制变化，如垂直化管理（银行、海
关、质检、国税、纪委系统由属地管理变为中央或省内垂直管理）、收支
一条线、国库集中支付、预算公开和阳光工资等预算和工资体制的改
革，中央财政对医疗和社会保障的支出比重上升，中央转移支付（尤其
是专项转移支付）在地方政府（尤其是基层政府）中财政支出的比重也
在不断提高，这些变化均是对行政发包制的重要偏离。如何根据前面
提出的理论解释这些重要的治理模式的变化？
属地发包体制运行所依赖的条件和环境在过去 ３０ 多年已经发生
了根本性变化，特别是全球经济和技术环境的巨大变化，使中国经济一
体化、市场化和全球化的趋势日益明显，互联网和信息技术的发展更是
让全球各个角落都紧密连接在一起。这些变化带来了三个深刻的后
果：首先，现在任何一个角落出现的突发性事件会立刻变成全国关注和
议论的焦点，一个地区的经济波动（如房价下跌和金融恐慌）会迅速波
及别的地区。在传统计划体制下，属地发包让区域冲突和危机局部化、
分散化，全国性危机也可以分散化处理，这有助于控制统治风险的蔓延
和放大，而现在，局部冲突和危机容易迅速产生全国性或全局性影响。
也就是说，一些局部的经济社会失序很容易被放大，演变成间接和直接
的统治风险。其次，公民的参政意识和权利意识在不断增强，对政府提
供公共服务的能力和质量提出了越来越高的要求。这些都导致中央政
府必须强化对一些重大的、造成全局性影响的经济社会问题的控制力。
２８． 今年中央政府开始在 １０ 个省、市试点地方债的发行工作。
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