Page 38 - 《社会》2014年第6期

行政发包制

“体制回归”的现象说明，面对地方政府监管不力和来自地方保护主义
的困扰，中央政府试图通过垂直化管理摆脱地方政府对政府监管职责
的干扰。但垂直化管理本身并没有自动带来严格的规则、程序和细节
化管理、长期持续的监管努力，以及廉洁尽职的行政人员，相反，我们看
到是权力集中之后更加集中的腐败、权力寻租和监管缺位。而在垂直
化的监管部门内部是否沿袭局部行政发包的模式（比如罚没收入与部
门预算、人员福利挂钩）也是一个疑问。另外，即使在垂直化改革之后，
相当一部分监管资源（如信息、人员、执法）仍然掌握在地方政府手里，
监管责任上移给垂直部门之后地方政府不愿配合，听任和纵容违法企
业的存在，也是导致最后监管失败的重要原因。
中国的现行体制容易集中力量办好一件大事，却难以同时办好多
件性质不同的大事。最大的瓶颈不在于物质资源的约束，而在于层层
发包体制下地方官员的有限注意力和激励机制设计的困难。一个地方
政府同时面对多个部委和多个目标，要求必然会有优先次序和会有权
衡取舍，尤其在地方主要官员（掌握最终决定权或拍板权）那里最终的
时间和注意力的约束。行政发包体制的核心就在于主要行政责任和权
力赋予了一个人，即地方行政首长，所有上级的目标和发包任务都要进
入他（她）的目标函数，经过他（她）的权衡和排序，但在技术上无法给这
个承包人设计一个面对多目标都有同等强激励的评价和考核机制。所
以，在中国现有体制下，借用时下反腐常用的老虎与苍蝇的比喻，可说
是“打老虎易，对付苍蝇难”。
在中国，面对举国体制造成的上述瓶颈和短板，一个补救办法是从
中央到地方进行各种各样的专项治理行动，从扫黄打非、社会治安、环
境污染到餐饮卫生，不一而足。这种在特定时间内由特定部门自上而
下就某一个特定领域或目标（如扫黄打非）进行的联合行动，可以看做
是“运动式治理”的一种特定形式， ３５ 是很具中国特色的监管方式。为
什么专项整治会成为中国监管体制的常态化操作？专项治理就是将多
层级、多任务的日常治理模式转变成多层级、单任务的临时性治理，层
层动员，单任 务 明 确 考 核。它 也是将 日常 多部 门相隔 而 治 （“九 龙 治
水”）的治理进行临时整合和协调的治理。在笔者看来，就是借“政治锦

３５． 关于中国的运动式治理，社会学有大量的研究，最近的文献可参见：冯仕政（ ２０１２ ）和周雪
光（ ２０１２ ）。
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