Page 40 - 《社会》2014年第6期

行政发包制

发包赋予的自由裁量权最多的集合部。地方主要领导可以对企业投资
的前期推动和审批发挥积极作用，但未必能完全控制和监督每个职能
部门事后的执法和监管行为，况且许多地方政府部门的“攫取行为”是
以“合法伤害”的形式出现的。 ３６ 这说明一些地区的地方政府可能同时
存在“帮助之手”和“攫取之手”。不同领导对企业的支持力度大不一
样，甚至相互矛盾，最终的效果取决于两者作用的净结果。媒体报道不
断披露，一些地区在招商过程中存在“开门纳客，关门打狗”的现象。 ３７
一个解释是，这些地区的地方官员诱骗外地企业家到当地投资，然后利
用企业投资形成之后无法轻易离开的事实进行“敲竹杠”和盘剥。本文
结合“政治锦标赛”和行政发包制的互动提供了另外的一个解读，“开门
纳客”其实反映了地方主要领导对招商的热情态度，因为他们非常关心
招商引资带来的 犌犇犘 和税收效应，“关门打狗”则是指具体职能部门在
事前审核，尤其是事后监管的过程中不断刁难、勒索和盘剥。由这个讨

论引发的一个重要的结论是，地方主要领导的领导力（ 犾犲犪犱犲狉狊犺犻 狆 ）是重
要的，即地方领导对职能部门的横向整合、纵向制约和控制的能力对一
个地区的经济发展非常关键，关系到政府从“攫取之手”到“帮助之手”
的转换。 ３８
行政发包制与“政治锦标赛”理论的有机结合，实际上使关于中国
政治经济学两个重要但也一直相互独立的理论视角（中国特色的“财政
联邦主义”和“政治锦标赛”）有机融合起来了。上述所做的分析反映了
这种理论结合的价值和意义。而且，笔者认为，行政发包制因为强调政
府内部层级间的发包关系，财政制度安排只是其中的一个维度（当然是
很重要的维度），因而比“财政联邦主义”内涵更丰富，分析更具延展性，
如本文第三部分所述，也能够更准确地揭示中国政府间关系和治理的

３６． 据媒体披露，广东省清远市清城区环保局局长陈柏和利用职务之便，准备对辖区内的企
业勒索巨额钱财，他在手机通话中大谈如何利用手中职权来敲诈勒索辖区企业，声称“分分钟
可以搞垮一间厂”（参见：“我分分钟可以搞垮一间厂”，《南方都市报》， ２０１３ 年 １２ 月 １３ 日）。
３７． 参见：“官员遭遇信用危机”，《小康》， ２００６ 年第 １０ 期；“ ６０００ 万元投资遭遇‘关门打狗’，
山西平定县招商引资纷争调查”，《中国经营报》， ２０１１ 年 ４ 月 ２９ 日；“政府招商引资被指关门
打狗， ７ 亿投资恐成废铁”，和讯网， ２０１３ 年 ８ 月 ５ 日。
３８． 当前要求地方领导的出生地回避制度和频繁流动可能导致地方主要领导的统摄能力下
降，职能部门实际控制权上升。现已有研究从省委领导的教育背景分析了其领导力的特征及
其对地区经济和社会的影响（ 犔狌 ， 犡犻犪犪狀犱犡犻犪狅 ， ２０１４ ）。

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